Сохранение основ одновременно с изменениями

Пересмотр конституции — процесс важный, хоть и рискованный. Необходимо придерживаться двух требований: обеспечения верховенства права, с одной стороны, и соблюдения принципов демократии — с другой. Согласно принципу верховенства права, конституционное право является наивысшим в иерархии норм. С позиций теории и практики европейского конституционализма право пересмотра конституции является ограниченным, и процесс пересмотра определен в самой конституции, а следовательно, установлен самими ее разработчиками. Право пересмотра может быть применено только для сохранения конституции и повышения ее эффективности. Другим требованием является соблюдение принципов демократии. В статье 28 Конституции Французской Республики 1793 г. отмечается: народ сохраняет право пересматривать, реформировать и менять свою конституцию, и одно поколение не может заставить другие поколения жить по его законам. В этом состоит идея изменения конституции.

НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ ПОСЛЕДСТВИЙ

Большинство наблюдателей соглашаются с тем, что волю народа, которую он изъявил в ходе референдума 16 апреля 2000 г., необходимо уважать и что в Конституцию Украины должны быть внесены изменения. Но, с другой стороны, необходимо также уважать право свободы голосования для депутатов. В Конституции определено, что законопроект о внесении изменений в Конституцию должен быть одобрен не менее чем двумя третями конституционного состава Верховной Рады Украины. Однако между государственными институтами нет единого видения того, каким образом должны проводится в жизнь результаты референдума и вноситься изменения в Конституцию. 27 марта 2000 г. Конституционный суд Украины вынес решение о том, что «одобренные всеукраинским референдумом по народной инициативе вопросы, изложенные в пунктах 2, 3, 4, 5 статьи 5 Указа Президента Украины «Об объявлении всеукраинского референдума по народной инициативе», являются обязательными для рассмотрения и принятия решений в порядке, определенном Конституцией Украины, в частности, ее разделом XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины» и законами Украины». Однако различные государственные институты Украины понимают это решение по-разному.

Безусловно, сложность заключается в том, что на референдум не было вынесено никакого законопроекта о внесении изменений в Конституцию. А следовательно, вопросы, ответы на которые были получены во время референдума, предусматривают несколько возможных путей претворения в жизнь их результатов.

Оба законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины, один из которых предложен Президентом Украины, а второй — Верховной Радой Украины, свидетельствуют о тех сложностях и разногласиях, которые существуют между различными государственными институтами, являющимися выразителями различных концепций государства и системы государственного управления.

В законопроекте, предложенном Президентом Украины, результаты референдума интерпретируются в строгом соответствии с их формулировкой в указе. Количество народных депутатов Украины уменьшается до 300. Изымается часть третья статьи 80 Конституции Украины «Народные депутаты Украины без согласия Верховной Рады Украины не могут быть привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы». Президент Украины имеет право досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Украины, если Верховная Рада в течение месяца не смогла сформировать «постоянно действующее парламентское большинство» или в случае неутверждения ею в течение трех месяцев подготовленного и представленного в установленном порядке Кабинетом Министров Украины Государственного бюджета Украины. Однако в законопроекте Президента Украины ничего не говорится о создании второй палаты парламента. Леонид Кучма назначил конституционную комиссию, на которую возложена разработка законопроекта о создании второй палаты парламента. В состав комиссии входят около 50 человек: представители Верховной Рады, должностные лица из Кабинета Министров и администрации Президента.

Альтернативный законопроект, разработанный Верховной Радой, является более детальным и предлагает внесение изменений не только по тем вопросам, которые были вынесены на референдум. Например, законопроект предлагает изменить отношения между Верховной Радой и Кабинетом Министров: «Сформированное в порядке, определенном Конституцией Украины и соответствующим законом, депутатское большинство не позднее чем через месяц после своего создания решает вопрос о назначении премьер-министра Украины и вносит его кандидатуру на рассмотрение Верховной Рады Украины. В течение следующего месяца после назначения премьер-министра Украины депутатское большинство по предложению премьер-министра Украины принимает решение о персональном составе Кабинета Министров Украины и вносит его на рассмотрение Верховной Рады Украины». Законопроект предусматривает создание сената, он будет состоять из 150 сенаторов, которые будут выбираться на 6-летний срок на основании общего, равного и прямого избирательного права. Первая палата — Верховная Рада будет состоять из 300 депутатов. Треть сенаторов будет обновляться каждые два года за счет ротационных выборов. Выборы в сенат Украины будут проводиться в одномандатных региональных округах, одинаковых по количеству избирателей. Согласно проекту, Сенат Украины будет уполномочен назначать или избирать на должности, применять право вето на указы Президента Украины в сфере региональной политики. Сенат Украины также будет участвовать в законодательном процессе и в принятии Государственного бюджета. Однако пока что остается не определенным, будет ли Сенат Украины по этому проекту иметь настоящее право вето в законодательном процессе.

ПРАВИТЕЛЬСТВО И ПАРЛАМЕНТСКОЕ БОЛЬШИНСТВО

Пересмотр Конституции Украины может быть позитивным делом при условии, что он положит начало реальному обсуждению концепции государства, системы государственного управления и, самое главное, преодоления внутренних противоречий, которые содержатся в Конституции.

Однако пересмотр Конституции не может ограничиваться только теми вопросами, которые выносились на референдум, поскольку они зачастую связаны с другими, гораздо более широкими вопросами. Ограничение процесса внесения изменений в Конституцию Украины могло бы повлечь за собой возникновение новых противоречий и политической нестабильности. Однако главные идеи Конституции должны быть сохранены. Изменение Конституции Украины всего лишь через 4 года после ее принятия может также привести к политической нестабильности.

Например, право Президента Украины досрочно прекращать полномочия Верховной Рады Украины, если Верховная Рада в течение месяца не смогла сформировать «постоянно действующее парламентское большинство», связано с треугольником взаимоотношений между Президентом, Кабинетом Министров и Верховной Радой. Какими будут взаимоотношения между Верховной Радой и Кабинетом Министров? Какую роль будет играть Верховная Рада Украины в формировании правительства? Что произойдет, если Верховная Рада неоднократно откажется утвердить назначение премьер- министра, кандидатура которого вносится Президентом? Что произойдет, если новоизбранная Верховная Рада не сможет сформировать стабильно действующее большинство после роспуска Президентом ее предыдущего состава?

Подобная проблема возникает и в связи с принятием Государственного бюджета. Предложит ли Конституция Украины какое-нибудь решение на тот случай, если новый состав Верховной Рады Украины, избранный после ее роспуска, не сможет принять бюджет? Сможет ли правительство применить временные меры?

Пересмотр Конституции Украины может послужить поводом для определения позиции и роли Кабинета Министров с целью превращения его на настоящий политический орган, подотчетный Верховной Раде. Одновременно министерские портфели должны быть предоставлены представителям парламентского большинства, которые, в свою очередь, будут гарантировать, что политика правительства будет осуществляться согласно волеизъявлению народа. Указанное распределение вынудит политические партии взять на себя непосредственную ответственность за принимаемые решения.

ВТОРАЯ ПАЛАТА ПАРЛАМЕНТА: ВОПРОСОВ БОЛЬШЕ, ЧЕМ ОТВЕТОВ

Образование второй палаты является тем вопросом, по которому нет консенсуса. Несомненно, причиной такого положения является то, что на референдум не было вынесено никакого соответствующего законопроекта. Вопрос об образовании второй палаты только констатировал, что она должна представлять интересы регионов. В этом контексте существуют различные возможности относительно избрания или назначения ее членов, системы голосования, полномочий и т.п.

Первый и главный вопрос, который требует решения, касается концепции второй палаты. Система ее образования и полномочия связаны с ролью, которую Украина предполагает поручить второй палате парламента. Для чего должна создаваться вторая палата? Какими должны быть ее роль и место в системе государственных институтов?

В унитарных государствах большинство вторых палат парламентов выжили по негативным причинам: привычность существующей ситуации, образ в глазах общественности, замораживание пересмотра конституции, престиж, палата-прибежище или резервная палата.

Чтобы быть оправданной и эффективной, вторая палата должна иметь настоящую специфичность, без этого верхняя палата не будет иметь предмета деятельности. С другой стороны, специфичность второй палаты может привести к уменьшению степени ее демократического представительства по сравнению с первой. Если специфический способ формирования второй палаты будет влиять на ее представительский характер, она может потерять часть своей законности, и, таким образом, двухпалатная система вызовет острую полемику. Вследствие этого вторая палата может быть упразднена как лишенная своей сущности.

По нашему мнению, образование второй палаты не может рассматриваться в отрыве от реформирования системы территориального управления и особенно вопроса распределения полномочий между центром и регионами. Областной уровень тесно связан с центральными органами власти, и его полномочия «самоуправления» можно считать «производными», поскольку, согласно Конституции Украины, областные и районные советы представляют «общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов», а не интересы территориальных образований, которые входят в их состав.

Можно ли было бы представить себе, например, наделение регионов большими полномочиями в деятельности органов местного управления, замену нынешних руководителей областей, назначаемых центральной исполнительной властью, представителями, которые будут выбираться непосредственно областной общиной? Образование второй палаты парламента было бы оправданным только в таком контексте. Было бы целесообразно предоставить регионам право участия в процессе принятия решений для координирования политического курса между центральным и региональным уровнями.

Ряд других вопросов также требует решения. Должна ли вторая палата играть политическую роль или ее роль должна быть ограничена сферой региональных интересов? Какой должна быть система ее формирования — отбор или выборы? Выборы на основании общего, равного и прямого избирательного права или косвенные выборы? Каким должен быть срок полномочий второй палаты? Какими должны быть полномочия второй палаты в сфере контроля за исполнительной властью и в законодательном процессе? Должна ли вторая палата быть наделена правом вето?

Наконец, какой механизм нужно употребить для того, чтобы избежать замедления законодательного процесса вследствие образования второй палаты парламента в случае возникновения противостояния между двумя палатами? Каким должен быть законодательный процесс в двухпалатном парламенте? Наконец, последний вопрос, требующий решения, заключается в том, что вторая палата может «блокировать» процесс принятия решений, если не будет внедрен механизм предотвращения этого. Об этом следует позаботиться, особенно в контексте переходной демократии.

ВЫВОДЫ

В этой статье автор не имеет намерения ни решать за Украину, какой должна быть ее собственная политическая судьба, ни указывать, какой путь является самым лучшим. Наша цель скорее заключается в том, чтобы начать дискуссию и поднять вопросы, которые требуют рассмотрения с привлечением всех участников процесса принятия решений.

Украинско-европейский консультативный центр по вопросам законодательства надеется, что пересмотр Конституции Украины положит начало действительному обсуждению будущего страны как демократического национального государства и что государственные институты и гражданское общество будут иметь возможность наладить настоящее сотрудничество. Пересмотр Конституции Украины мог бы стать толчком для преодоления некоторых внутренних противоречий, которые содержатся в Конституции, и для решения некоторых вопросов, касающихся концепции государства и системы государственного управления.

Разработка Конституции — это одно дело, ее внедрение в жизнь — другое. Всегда будет существовать разница между «режимом», т.е. правилами, установленными Конституцией, и «системой», т.е. практикой власти. Украина имела возможность наблюдать за жизнью своей Конституции в течение последних четырех лет и сделать некоторые выводы о ее жизнеспособности. Будем надеяться, что эти выводы, а также тщательный анализ последствий изменений и дополнений к Конституции Украины послужат делу успешного претворения в жизнь результатов всеукраинского референдума и приведут к позитивным сдвигам в Украине.