Хто в Києві господар?

Конфлікт Офіса Президента України та мера Києва Віталія Кличка загострився одразу після парламентських виборів, хоча чутки про бажання ОПУ замінити столичного очільника точилися досить давно, навіть із іменами ймовірних кандидатур. Але ж міським головою Кличка обрали кияни, а не попередній президент чи Верховна Рада. То чи правомірним є такий наступ центральної влади на представника місцевої влади? «День» шукав відповіді в чинному законодавстві. Також ми обговорили з експертами наболілі питання та перспективи місцевого самоврядування в столиці.

МАНІПУЛЯЦІЇ ТА ВИПРАВДАННЯ

24 липня Офіс Президента України надіслав листа до Кабінету Міністрів України з проханням направити подання про звільнення Віталія Кличка з посади голови Київської міської державної адміністрації. До цього Кличко зустрічався з Володимиром Зеленським, який підтвердив йому інформацію про своє бажання розділити повноваження мера і голови КМДА.

26 липня на пресконференції міський голова Києва назвав такі дії ОПУ спробою позбавити мера столиці реальних повноважень, а отже, зруйнувати місцеве самоврядування в Києві. Він наголосив, що за втілення і дотримання демократії відповідає «обрана містянами влада, а не призначені згори чиновники, яких люди не обирали і які не несуть перед ними жодної відповідальності». На думку Кличка, «розділення посад і запровадження в столиці двовладдя — антиконституційне. А зараз намагаються, жонглюючи статтями Основного Закону, «Закону про столицю» (зміненого Януковичем) розказати, що все законно». Раніше Кличко заявляв, що ініціюватиме дострокові вибори мера столиці, якщо буде прийняте рішення про розділення повноважень.

У той же день прем’єр-міністр України Володимир ГРОЙСМАН заявив в інтерв’ю радіо НВ, що не заважатиме Президенту призначати голів адміністрацій, і пообіцяв розглянути лист із ОПУ на найближчому засіданні уряду. За планом воно мало відбутися 31 липня, але було скасоване через офіційну відпустку голови Кабміну. Під час інтерв’ю Гройсман також зауважив, що варто оновити закон про столицю. На його думку, відповідно до принципів децентралізації, мер та міськрада Києва повинні мати повноцінні повноваження, а голови державних адміністрацій мають лише контролювати законність рішень місцевої влади.

30 липня на брифінгу керівник ОПУ Андрій БОГДАН заявив, що Кличко втратив контроль над столицею і нібито сам йому зізнався, що зовсім не контролює Київраду. «Є два-три «смотрящих», які мають певні групи депутатів, і якщо він не буде знаходити з ними компроміси, в нього не буде більшості в Київраді, а відповідно, він не зможе бути ефективним мером», — так описав ситуацію Богдан. Також голова ОПУ сказав, що представники «смотрящих» пропонували йому чималий хабар за те, щоб Кличко лишився на посаді. Розмову він не зафіксував, але пообіцяв звернутися до правоохоронних органів. У відповідь мер Києва назвав озвучену інформацію добіркою пліток та маніпулятивних домислів, а керівника Офіса Президента звинуватив у непрофесіоналізмі.

На брифінгу Андрій Богдан повідомив, що Президент розглядає кілька кандидатур на посаду голови КМДА, зокрема й Кличка, але за умови, що «народ і влада побачить, що помінялися справи в Києві». Раніше «Українська правда» серед імовірних кандидатур називала гендиректора 1+1 Олександра Ткаченка та бізнесмена Андрія Холодова. Обидва за попередніми даними обрані народними депутатами за списком «Слуги народу».

ГОЛОВА — БЕЗ РУК

Звернімося до законодавства. Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ» у статті 7 визначає, що Київська міська рада має власний виконавчий орган, утворений нею. За Законом «Про місцеве самоврядування України», в інших містах нашої держави таким органом є виконавчий комітет міської ради, його очолює обраний міський голова. У Києва статус особливий, тож «столичний» закон його виконавчим органом визначає саме Київську міську державну адміністрацію (стаття 10.1), зауважуючи, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними радами (стаття 6). У тій же статті 10.1 (доданій у 2010 році) голова КМДА призначається Президентом України. Згідно зі статтею 118 Конституції України призначення відбувається за поданням Кабміну. Саме на ці норми посилаються в ОПУ.

Водночас існує рішення Конституційного суду  2003 року №21-рп/2003, яке тлумачить згадану 118-ту статтю так: «Київську міську  державну  адміністрацію  має  очолювати лише  особа,  обрана  Київським  міським головою,  яка Президентом України  призначається   головою   Київської   міської   державної адміністрації. Як голова Київської міської державної адміністрації Київський міський голова з питань здійснення  виконавчої  влади  є відповідальним  перед  Президентом  України  і Кабінетом Міністрів України, підзвітним і підконтрольним Кабінету Міністрів України».

Як повідомляє УНІАН, на вже згадуваному брифінгу Андрій Богдан заявив: «Цей закон (про столицю. — Авт.) не один раз було змінено, і це рішення Конституційного суду 2003 року не має ніякого відношення до Закону «Про місцеві державні адміністрації» та Закону «Про столицю України — місто-герой Київ». Воно стосувалося тодішнього мера Омельченка та законодавства 2003 року, яке відтоді було повністю змінено». Але ж суд недвозначно тлумачив саме статтю Конституції, а не закони в будь-якій редакції...

Якраз тут і загострюється питання розділення повноважень, але дещо в іншій площині. Те ж рішення КСУ констатує: КМДА, а отже, і її очільник, поєднує в собі повноваження органу місцевого самоврядування і державної влади. «Таке поєднання в одній особі суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування та гарантіям права на нього в Конституції, — коментує «Дню» Олександр СЕРГІЄНКО, директор аналітико-дослідницького центру «Інститут міста». — Таку ж ненормальну ситуацію спостерігаємо на рівні районів та областей, де відповідні ради не мають власних виконавчих органів, а делегують їхній повноваження місцевим державним адміністраціям. Для продовження децентралізації варто було би все ж відокремити самоврядування від органів державної виконавчої влади. Якщо держава вже віддає частину повноважень на місця, то сама має лише споглядати за дотриманням законності. Раніше загальним наглядом займалася прокуратура, яка в разі суперечностей рішень місцевих рад із законодавством вносила подання і вимагала виправлень. Тепер у них це право забрали, і притягувати до відповідальності нікому. Києву потрібен власний виконком, який обирається радою і займатиметься справами міста. А КМДА має наглядати за дотриманням законності дій ради і виконкому та займатися справами держави і Києва як столиці».

Аналітик аналітичного центру CEDOS Іван ВЕРБИЦЬКИЙ вбачає у нинішньому наборі повноважень очільника Києва конфлікт інтересів           — він як голова держадміністрації контролює себе ж як голову місцевого самоврядування. «Зеленський — не перший Президент, який намагається «гратися» із повноваженнями мера Києва. Тож варто було би розв’язати цю ситуацію остаточно, як варіант — у новому законі про столицю, про який давно йдеться, — каже Іван. — Ідея розділити посади — хороша, одна людина повинна управляти містом, інша має контролювати діяльність міської влади. Але нового очільника КМДА слід призначати лише після врегулювання повноважень. Оскільки Київрада — це представницький орган, то функції її голови — представницькі та церемоніальні, зокрема ведення засідань та підписування рішень. Реальне управління містом — у руках голови КМДА як виконавчого органу. Якщо зараз призначити нову людину на цю посаду, то обраний киянами мер не матиме реального впливу на управління містом, а це недемократично і суперечить Європейській хартії».

На думку першого міського голови Києва Леоніда КОСАКІВСЬКОГО,  доцільно призначити технічну адміністрацію на перехідний період до місцевих виборів. Тим часом депутатам варто невідкладно розглянути зміни до закону про столицю, які усунуть вади та юридичні колізії, створені як при підготовці початкової версії документа, так і правками часів Януковича. Зокрема, слід утворити міськвиконком, надати Київському міському голові повних прав відповідно до закону про місцеве самоврядування, КМДА наділити винятково контрольно-наглядовими функціями, а РДА ліквідувати. Після ухвалення нового закону слід на позачергових виборах обрати нову Київраду та мера із новими повноваженнями.

Косаківський не раз (зокрема й у своїй книзі «Десять років потому, або Київське задзеркалля») зазначав, що існуючий закон про столицю звів роль самоврядування в місті та його уособлення — Київради до декорації, формальної присутності. Можливість прийняття рішень представницьким органом і втілення їх його виконкомом важливі і в контексті децентралізації, яка поки що оминає Київ стороною.

НИЖЧИЙ РІВЕНЬ САМОВРЯДУВАННЯ

Київ — найбільше місто України, в одному житловому масиві може проживати більше людей, ніж у окремих райцентрах. Утім, на тримільйонне (офіційний мінімум) місто — лише 120 депутатів Київради. Тож не перший рік точиться дискусія — чи потрібні районам у місті районні ради, які б вирішували дрібні локальні питання замість міської?

Така історія в Києві вже була, до 2010 року. Згідно з законом про столицю, райради у Києві утворюються за рішенням на референдумі територіальної громади Києва або за рішенням Київської міської ради. Депутати скористалися своїми повноваженнями і у 2010 році взагалі скасували районні ради.

Тепер життям районів Києва  керують райдержадміністрації. Цікаво, що їхніх голів також призначає президент. Але якщо б існувала рада, то її голова автоматично ставав би головою РДА.

Олександр Сергієнко вбачає в цьому небезпеку. «Не можна порівнювати легітимність мера міста, якого обирають мільйони людей, і голови райдержадміністрації, якого обирають, припустимо, 30 депутатів, — каже він. — До того ж райрада — це поняття територіальне. А чи мають райони Києва чи іншого великого міста свою визначену територіальну громаду? Ні, бо місто — це єдиний організм, єдина громада. А його райони — адміністративні, вони не об’єднані добровільно, що є важливою умовою утворення територіальної громади».

Іван Вербицький вважає, що районні ради все ж потрібні, щоб розвантажити Київраду, яка не встигає розглядати усі питання. Через це деякі проблеми очікують на рішення місяцями. «Багато спекуляцій серед київських політиків на темі. Нібито, якщо відновити зараз райради, то це буде анархія і розгул корупції. Щоб цього уникнути, в  оновленому законі про столицю слід ефективніше поділити місто на райони або ретельніше прописати критерії для цього, віддати згідно з принципами децентралізації їм більше можливостей для самоуправління, — вважає аналітик. — Зараз вони розділені штучно, між кількома частинами одного району може бути дуже мало спільного, іноді навіть немає прямого транспорту до районної адміністрації. Відповідно, і про ефективне управління не йдеться».

Перед виборами CEDOS запрошував на дискусію про райради кандидатів у депутати за київськими мажоритарними округами. Ганна Бондар, за попередніми даними обрана депутаткою від «Слуги народу» на 220-му окрузі, вважає що райради потрібні, вони можуть займатися, наприклад, створенням детальних планів території. Рішення по генплану все ж треба лишити за КМР. Згодна вона і з тим, що райони треба ділити інакше — за кількістю населення та забудови, історичними особливостями, точками потенційного розвитку тощо. Чинний депутат Київради Сергій ГУСОВСЬКИЙ навів приклад Берліна, де ради є і в районах, і в мікрорайонах, але наголосив, що для цього треба багато досвідчених фахівців. Майбутня (за попередніми даними) депутатка по 223-му округу від «Слуги народу» Людмила БУЙМІСТЕР виступила за повернення райрадам контролю над бюджетами, а мешканцям — права мораторію на забудову. Народна депутатка VIII скликання Вікторія ПТАШНИК вважає, що для оптимізації діяльності КМР райрадам можна передати питання позашкільної освіти, охорони здоров’я, молодіжних спортивних програм та майданчиків, здачі комунального майна в оренду, озеленення, експлуатації житла, торгівлі на ринках тощо.

ЕФЕКТИВНЕ СУСІДСТВО

Утім, деякі рішення Київ не може прийняти самостійно ані на рівні райрад, ані у міській раді чи адміністрації. Останніми роками передмістя розвивається небаченими темпами. Мешканці нових житлових комплексів шукають роботу та розваги саме у столиці, створюючи чималі потоки маятникової міграції та навантаження на столичну інфраструктуру. Це цілком нормальний процес, але реагувати на нього треба оперативно. Найкраще це робити у співпраці з адміністрацією міст та сіл-сателітів.

Нещодавно заступниця голови КМДА Марина ХОНДА заявила, що йде переговорний процес щодо асоціації Києва з навколишніми населеними пунктами. «Рішення про агломерацію було прийнято у 2017 році. Агломерація у нас не визначена законом, а тому депутати прийняли рішення проводити об’єднання через асоціацію. Асоціація — це об’єднання представників громад. Фактично це об’єднання на добровільних засадах. На сьогодні ми відправили пропозицію 39 населеним пунктам, але тільки від 13 отримали погодження на співпрацю», — розповіла вона і наголосила на потребі прийняття закону про агломерацію згідно з європейськими нормами.

«За законом можна створити асоціацію, але я не впевнений, що це найкраща форма співпраці в даній ситуації, — каже Іван Вербицький.         — Перед Києвом та його «сусідами» стоять набагато більші виклики та задачі, ніж передбачає формат асоціації. Примусового об’єднання в агломерацію не буде, адже це суперечить законам та принципам децентралізації. Але і добровільне може затягнутися, адже суть цього питання — гроші, які треба виділяти на комплексне рішення спільних проблем».

З 2014 року діє Закон України «Про співробітництво територіальних громад», який передбачає 5 форматів співпраці. Перший — делегування одному суб’єкту (певній громаді чи населеному пункту) якогось завдання та передача допоміжних ресурсів від інших. Другий — реалізація спільних проектів під загальною координацією дій та ресурсів. Третій та четвертий — спільне фінансування (утримання) або утворення з нуля підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, інфраструктурних об’єктів. П’ятий — утворення спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень.

Олександр Сергієнко переконаний: навіть у межах цих п’яти форматів Київ та передмістя здатні зробити багато вже найближчим часом. «Це може бути спільна диспетчерська невідкладної допомоги, система центрів позашкільного розвитку для дітей чи школи на межі населених пунктів. Можна передати від обласної адміністрації спеціальному центру управління транспортною інфраструктурою та мережею маршрутів,    — розмірковує він. — Аби була політична воля сільських та міських керівників. Бо асоціація   — це лише клуб голів. З розмовами, але без реальних повноважень та бюджетів».

Під час загаданої дискусії кандидатів Ганна Бондар говорила, що слід чітко визначити межі Великого Києва, посилити взаємодію із навколишніми містечками, а також роз’яснювати людям, як приймаються рішення у містах. Вікторія Пташник додала: слід передбачити щось на кшталт ради агломерації та унормувати її повноваження. Сергій Гусовський вважає, що об’єднання все ж повинне бути добровільним: ринкові інструменти та можливість користування великими об’єктами спрацюють краще, ніж примус. Людмила Буймістер запропонувала накласти мораторій на забудову до розробки плану з розвитку, і вже коли він почне впроваджуватися — робити кроки до об’єднання.

За словами Леоніда Косаківського, ідея Київської агломерації розглядалася ще у перші роки незалежності. Але тоді вона охоплювала не тільки прилеглі до столиці райони, а й окремі території сусідніх областей. За радянських часів Київ як столиця республіки забезпечувався усім необхідним по партійній вертикалі. Для забезпечення і розвитку потенціалу столиці незалежної України більш актуальним форматом була би саме агломерація, в якій би об’єднувалися ресурси значної частини північно-західного регіону України.

До речі, таке велике об’єднання виглядає життєздатним і в контексті прогнозів на близьке майбутнє, в якому на зміну державам прийдуть величезні міські центри, де житиме переважна більшість населення планети. Тож новій владі Леонід Косаківський пропонує паралельно із новим законом про столицю готувати закон про агломерацію. Над ним мають працювати не лише представники уряд та ВР, а й академіки та делегати від місцевого самоврядування територій, які увійдть до складу об’єднання. Після утворення агломерації слід призначити координаційну раду та спеціального уповноваженого від Президента України.

Косаківський також звертає увагу на ще один важливий аспект розвитку столиці — Генплан. Київ давно вийшов за прогнозовані межі по житлових кварталах, а от інфраструктура стоїть на місці і працює на піку навантажень. Охочих жити у столиці та користуватися усіма її можливостями та принадами не меншає. Агломерація та ефективні й міцні зв’язки (зокрема транспортні) всередині неї зняли би багато питань та забезпечили би чималий ресурс для розвитку. Тому і розробку та прийняття нового Генплану до 2025 року («День» нещодавно  писав про спроби у матеріалі «Узаконити беззаконня?» у №121) варто відкласти, поки не буде зрозуміло, хто і якими ресурсами готовий ділитися зі столицею і що просить натомість.

* * *

Тож, як бачимо, перед новою владою у київському контексті стоять набагато масштабніші та відповідальніші завдання, аніж рядова процедура заміни голови державної адміністрації. Для їхнього вирішення потрібна не тільки більшість у Раді та безпрецедентна підтримка населення, а й швидка реакція, грамотні ідеї та послідовні дії. Представники «Слуги народу» уже заявили, що закон про столицю буде одним із перших, які розгляне нова Верховна Рада. Далі лишається дочекатися початку нового політичного сезону.

ГОЛОС ІЗ FACEBOOK