Реформи: «нова хвиля»

Мене непокоїть поспішність, з якою ще остаточно не сформована парламентська більшість береться за формування коаліційного уряду. В умовах відсутності конституційних прав Президента розпускати за певних чітко визначених умов парламент потрібно запровадити механізми політичної відповідальності парламентської більшості перед українським народом і суспільством. Це має бути політична декларація щодо основних засад внутрішньої та зовнішньої політики, змісту та термінів економічних та політичних реформ. Лише у цьому випадку більшість може претендувати на утворення коаліційного уряду. Глибоко переконаний у тому, що базовою основою політичної декларації більшості має стати Послання Президента України «Європейський вибір». Тільки за цієї умови можливе утвердження ефективного альянсу: Президент — парламентська більшість — коаліційний уряд. Водночас потрібні чіткі економічні та соціальні параметри, реалізація яких визначатиме дієздатність відповідного політичного утворення. Йдеться, по суті, про декларацію нової хвилі реформ, здатної, з одного боку, завершити розпочате — остаточно перевести економіку в нормальний ринковий режим, з другого — утвердити механізми дієздатної влади та громадянського суспільства. Публічна підконтрольність діяльності парламентської більшості та коаліційного уряду можлива лише на цій основі.

ПОЛІТИЧНІ РЕФОРМИ

Думаю, мало у кого виникають сумніви з приводу пріоритетності політичної реформи. Механізми парламентської більшості, насамперед її формат, мають виходити з того, що така реформа можлива лише на основі внесення суттєвих змін до Конституції. Звідси очевидна вимога — парламентська більшість має бути конституційною. Що стосується змістової складової політичної реформи, то вона, за моїми глибокими переконаннями, має базуватися, знову ж таки, на очевидному принципі — обов’язкового збереження в умовах трансформаційного суспільства сильної президентської влади. Попри існуючі проблеми, переважна більшість громадян твердо виступає за збереження президентської форми правління, яка є найлегітимнішим інститутом влади, уособлює повноваження глави держави, безпосередньо отримані з рук народу. «Оскільки парламент в Україні, — наголошує з приводу цього О.Мучник, — лише частково обирається народом, а частково рекрутується з вузького кола партійної номенклатури, а уряд і суди призначають в адміністративному порядку, то інститут Президента — єдиний орган держави, через який народ у змозі здійснювати свою суверенну владу у формі представницької демократії згідно з Основним Законом України («Голос України», 3 жовтня 2002 р.). Це не ставить під сумнів необхідність формування коаліційного уряду. Світовий досвід, у т.ч. досвід нашої країни, однозначно доводить: виконавча влада може ефективно здійснювати політику реформ лише у тому випадку, коли вона має можливість спиратися на парламентську більшість. Однак ця норма не суперечить принципам президентсько-парламентської республіки. Франція є президентсько-парламентською республікою, де президент формує уряд із числа партій та блоків, що перемогли на парламентських виборах, хоча відповідна норма не прописана Конституцією. У ст.8 Конституції Франції говориться: «Президент Республіки призначає Прем’єр-міністра. Він припиняє виконання його функцій за заявою останнього про відставку Уряду. За пропозиціями Прем’єр-міністра Президент призначає інших членів уряду та припиняє їх повноваження».

Ефективною противагою формування уряду на основі парламентської більшості виступає право Президента розпускати парламент. Ця норма передбачається всіма конституціями європейських країн. У ст.12 французької Конституції говориться, що «Президент Республіки може після консультації з Прем’єр-міністром і головами палат оголосити про розпуск Національних зборів». Як зазначалося вище, відсутність урівноважуючого інструменту утворення коаліційного уряду в Україні може призвести до цілого ряду негативних, а можливо, і руйнівних, політичних і соціально- економічних наслідків. Йдеться, по- перше, про загрозу перетворення уряду на заручника постійного зіткнення суперечливих інтересів парламентських груп і фракцій, які візьмуть участь у формуванні парламентської більшості і відповідно — уряду; по-друге, виникнення труднощів, пов’язаних із функціонуванням уряду як цілісного механізму і зниження на цій основі дієздатності виконавчої влади загалом; по-третє, посилення небезпечної тенденції до політичної регіоналізації, що виявилася під час парламентських виборів 2002 р.

Це дає підставу для визначення основних кроків практичної реалізації політичної реформи. Насамперед, необхідно підкреслити, що здійснення відповідної реформи має проходити поетапно. Потрібно наголосити і на тому, що ефективність політичної реформи, її комплексність та збалансованість можлива лише за умови, якщо вона здійснюватиметься під безпосереднім патронатом Президента. Президент є ініціатором відповідних реформ, він має і нести відповідальність перед суспільством за її втілення. У зв’язку з цим термін проведення конституційної реформи не може розтягуватися до безкінечності. Треба все зробити, щоб їх здійснення обмежити періодом у 2—2,5 роки.

Особливо важливим у політичній реформі є запровадження системи противаг, які б компенсували відсутню нині збалансованість влади як цілісного механізму. У цьому питанні неприпустимі кон’юнктурні рішення. Йдеться про:

— утвердження механізмів формування коаліційного уряду і розпуску за чітко визначених умов парламенту;

— запровадження пропорційної системи виборів і як противагу цьому — обов’язковий перехід до двопалатного парламенту. Лише цей крок зможе компенсувати недостатню структурованість суспільства, у т.ч. політичних сил, забезпечити належну репрезентативність регіональних інтересів;

— формування коаліційного уряду на основі парламентської більшості об’єктивно передбачає виборність губернаторів та запровадження відповідно до існуючої світової практики спеціальних механізмів здійснення контролю за їх діяльністю;

— внесення змін до Конституції, які б відкрили простір для здійснення в Україні адміністративно-територіальної реформи, метою якої має стати децентралізація державних функцій, вивільнення державних органів від завдань, які набагато краще можуть вирішуватися на рівні місцевого самоврядування;

— збереження за Президентом України права призначати керівників силових міністерств та відомств, у т.ч. СБУ, а також державних секретарів міністерств. Введення держсекретарів провідних міністерств (3-4 особи) до складу Кабінету Міністрів України;

— утвердження механізмів, які б забезпечили посилення контрольних функцій Президента України за реалізацією державного бюджету, надання йому права призначати Голову та членів Рахункової палати, її підзвітність Президенту;

— право Президента України призначати проведення всеукраїнського референдуму без попередньої згоди на це Верховної Ради.

Зазначені кроки сприятимуть не лише збалансуванню владних структур, а й зміцненню інституційних засад президентства в Україні. Не можна не враховувати й того, що внесення радикальних змін до Конституції України вимагатиме прийняття низки базових конституційних законів. Ми не змогли реалізувати потенціал діючої Конституції насамперед через те, що не забезпечили прийняття низки конституційних законів, покликаних утворити необхідну для її ефективного втілення правову інфраструктуру. Тож завершення політичної реформи має органічно пов’язуватися не лише з внесенням змін до Конституції, а й прийняттям відповідних законів. По суті, йдеться про важливий етап політичної реформи, проведення якої, повторюю, має стати визначальним у діяльності парламентської більшості, як і парламенту загалом.

РЕФОРМИ ГУМАНІТАРНОЇ СФЕРИ

Не менш значущим для суспільства є завершення вже розпочатих реформ гуманітарної сфери. Дуже важливим є всебічне усвідомлення парламентською більшістю, що формується, і цієї, такою ж мірою базової, проблеми другої хвилі реформ. Пройде два-три роки, і суспільство опиниться у глухому куті — екстенсивні чинники удосконалення пенсійної системи, що зараз використовуються, себе повністю вичерпають. Це означає, що при відсутності глибокої пенсійної реформи суперечності пенсійної сфери, які щодня накопичуються, виявляться такими, що не піддаватимуться раціоналізації. Треба бачити і те, що пенсійна реформа не може базуватися на принципах популізму. Депутати усіх попередніх скликань Верховної Ради не могли подолати саме цей рубікон.

Це ж можна сказати і про реформу системи охорони здоров’я, запровадження механізмів багатоканальності медичної галузі, забезпечення керованого розвитку платних медичних послуг, введення державного соціального медичного страхування, оптимального співвідношення між наданням медичних послуг і свободою їх вибору. І у цій гуманітарній сфері діє та ж сама, що і в пенсійній системі, закономірність: на основі діючих механізмів подолати системну кризу медичного обслуговування населення, яка також весь час поглиблюється, неможливо.

Пенсійна реформа і реформа системи охорони здоров’я тісно переплітаються з економічною сферою. Йдеться про один із найефективніших каналів — формування особистих нагромаджень і їх цільове інвестування. Це водночас і одна з базових передумов реалізації євроінтеграційного курсу України. Проголосивши його пріоритетність, маємо крок за кроком йти по шляху його практичної реалізації. Поки що це нам не вдається. Реалізація реформ закінчується на етапі обгрунтування. І ще одне зауваження — досвід не лише Польщі, а й Казахстану засвідчує, що радикальні реформи треба впроваджувати пакетом, а не за принципом «спробуємо, чи вдасться одне, а тоді візьмемося за інше». Я не знаю, чи готові депутатські фракції, які беруть на себе відповідальність сформувати підзвітний їм коаліційний уряд, саме до таких векторів та принципів реалізації другої хвилі реформ…

ЕКОНОМІЧНА СФЕРА

Ще більш складна низка питань виникає, коли йдеться про суто економічну сферу. При всіх позитивних здобутках діючий уряд зупинився перед проблемою, яка у Посланні Президента «Європейський вибір» визначена як ключова. Йдеться про утвердження механізмів гарантованого економічного зростання та інноваційного розвитку. Головне у цьому — максимально задіяти вагомий інтелектуальний потенціал суспільства. Втрати, які несе у цій сфері суспільство, є невідтворювальними. Водночас потрібно за будь-якої ціни забезпечити темпи економічного зростання на рівні не нижче за 6%. Лише у цьому випадку можна буде вести мову про ефективну соціальну переорієнтацію економіки. Треба бути реалістами і бачити, що в економіці намітилися негативні макроекономічні тенденції, пов’язані з виведенням з виробничого обороту значних коштів і суттєвим уповільненням темпів зростання інвестицій в основний капітал. За 8 місяців поточного року ВВП зріс на 4,2%, тоді як грошові доходи населення — на 22,3%. Обсяг інвестицій в основний капітал порівняно з відповідним періодом минулого року становить 94,5%. Відбувається відчутне стиснення темпів зростання інвестицій у провідних галузях промисловості — чорній металургії та машинобудуванні. У першому півріччі прибутки рентабельних підприємств зменшилися майже на чверть — на 22%, а збитки нерентабельних підприємств зросли на 2,1%.

Зазначені процеси вказують на небезпечні зміни у макроекономічній моделі розвитку. Якщо впродовж 2000 та 2001 рр. приріст інвестицій в основний капітал істотно перевищував темпи зростання ВВП, що характеризувало перехід до інвестиційної моделі зростання, то макроекономічні процеси поточного року дають підставу до висновку стосовно її небезпечної трансформації у споживацьку модель розвитку. Економіка, у якій темпи зростання грошових доходів населення більш як у п’ять разів перевищують зростання ВВП, є безперспективною. Така економіка не має і не може мати майбутнього.

Починати треба з державного бюджету, з невідкладного прийняття нового, стимулюючого ділову активність та виробництво, зокрема й інновації, податкового законодавства. Можна було б погодитися, якби новий бюджет був прийнятий на місяць-два пізніше, але на новій ефективній податковій основі. Водночас має бути проголошено принцип помірного збільшення державних видатків. Політика економічного зростання вимагає не посилення, як на цьому наполягає нині бюджетний комітет Верховної Ради, а подальшого зменшення бюджетного навантаження на економіку. Потрібно визнати й обмеженість адміністративного ресурсу при збиранні податків, на який весь час робиться ставка. Потребує глибокої реструктуризації й система видатків. Нарешті, слід виважено підходити до всього того, що визначає соціальну спрямованість бюджету. Натомість кожна стаття бюджету має пройти апробацію з точки зору реалізації політики економічного зростання та інновацій. У Польщі, наприклад, встановлено норму, за якої державні інвестиції мають сягати 3% ВВП. Це ж стосується і місцевих бюджетів. У нас відповідні видатки зведені до мінімуму.

Парламентська більшість буде вимушена надзвичайно виважено поставитися і до проблеми дефіцитного фінансування бюджетних видатків за рахунок нарощування внутрішніх та зовнішніх запозичень. Потрібно враховувати надзвичайно високе бюджетне навантаження існуючих виплат, пов’язаних з обслуговуванням та погашенням державного боргу. В проекті Державного бюджету України на 2003 р. ця сума становить 8042 млн. грн., що на 31% більше поточного року. У наступному році відповідні асигнування перевищать видатки держбюджету на охорону здоров’я (1853 млн.), освіту (5040 млн.) та охорону навколишнього природного середовища (643 млн.) разом узяті. У 2004 р. ситуація з обслуговуванням державного боргу може виявитися ще більш напруженою. У зв’язку з цим перед новоутвореною більшістю обов’язково виникне проблема секвестрування діючого бюджету, виправлення помилок у цьому питанні, допущених депутатами попереднього скликання.

Існує багато інших економічних та соціальних проблем, розв’язання яких потребує всебічно осмислених, виважених, позбавлених популізму рішень. Йдеться про утвердження повноцінних механізмів реалізації та захисту всіх форм власності, і насамперед приватної власності, зокрема приватної власності на землю, про удосконалення банківської системи, фінансового ринку, механізмів корпоративного управління, конкуренції та банкрутств, про системні дії, пов’язані з подоланням корупції та тінізації, дебюрократизацією економіки тощо. Всі вони є нагальними. Довіра до новоутвореної парламентської більшості та коаліційного уряду можлива лише на основі формування суспільних переконань у тому, що відповідним особам потрібна не просто влада, а влада для реалізації певних завдань, політики, яка вписується у поняття «нова хвиля реформ». Ці завдання мають бути чітко визначені і завчасно оприлюднені.

Анатолій ГАЛЬЧИНСЬКИЙ, радник Президента України, директор Національного інституту стратегічних досліджень