Реформы: «новая волна»

Меня беспокоит поспешность, с которой еще не сформированное окончательно парламентское большинство берется за формирование коалиционного правительства. В условиях отсутствия конституционных прав Президента распускать при некоторых четко определенных условиях парламент нужно ввести механизмы политической ответственности парламентского большинства перед украинским народом и обществом. Это должна быть политическая декларация об основах внутренней и внешней политики, содержании и сроках экономических и политических реформ. Только в этом случае большинство может претендовать на создание коалиционного правительства. Глубоко убежден в том, что базовой основой политической декларации большинства должно стать Послание Президента Украины «Европейский выбор». Только при этом условии возможно утверждение эффективного альянса: Президент — парламентское большинство — коалиционное правительство. В то же время нужны четкие экономические и социальные параметры, реализация которых определит дееспособность соответствующего политического образования. Речь идет, по существу, о декларации новой волны реформ, способной, с одной стороны, завершить начатое — окончательно перевести экономику в нормальный рыночный режим, с другой — утвердить механизмы дееспособной власти и гражданского общества. Публичная подконтрольность деятельности парламентского большинства и коалиционного правительства возможна только на этой основе.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ

Думаю, мало у кого возникают сомнения по поводу приоритетности политической реформы. Механизмы парламентского большинства, в первую очередь его формат, должны исходить из того, что такая реформа возможна только на основе внесения существенных изменений в Конституцию. Отсюда очевидное требование — парламентское большинство должно быть конституционным. Что касается содержательной составляющей политической реформы, то она, по моему глубокому убеждению, должна базироваться, опять же, на очевидном принципе обязательного сохранения в условиях трансформационного общества сильной президентской власти. Несмотря на существующие проблемы, подавляющее большинство граждан твердо выступает за сохранение президентской формы правления, которая является наиболее легитимным институтом власти, олицетворяет полномочия Главы государства, непосредственно полученные из рук народа. «Поскольку парламент в Украине, — отмечает по этому поводу О. Мучник, — только частично избирается народом, а частично рекрутируется из узкого круга партийной номенклатуры, а правительство и суды назначаются в административном порядке, то институт Президента является единственным органом государства, через который народ может осуществлять свою суверенную власть в форме представительской демократии согласно Основному Закону Украины» («Голос Украины», 3 октября 2002 г.). Это не ставит под сомнение необходимость формирования коалиционного правительства. Мировой опыт, в том числе опыт нашей страны, однозначно подтверждает: исполнительная власть может эффективно осуществлять политику реформ только в том случае, если она имеет возможность опираться на парламентское большинство. Однако эта норма не противоречит принципам президентско-парламентской республики. Франция является президентско-парламентской республикой, где президент формирует правительство из числа партий и блоков, победивших на парламентских выборах, хотя соответствующая норма не прописана в Конституции. В ст. 8 Конституции Франции говорится: «Президент Республики назначает Премьер- министра. Он прекращает выполнение его функций по заявлению последнего об отставке Правительства. По предложениям Премьер-министра Президент назначает других членов правительства и прекращает их полномочия».

Эффективным противовесом формированию правительства на основе парламентского большинства выступает право Президента распускать парламент. Эта норма предусмотрена всеми конституциями европейских стран. В ст. 12 французской Конституции говорится, что «Президент Республики может после консультации с Премьер-министром и председателями палат объявить о роспуске Национального собрания». Как отмечалось выше, отсутствие уравновешивающего инструмента созданию коалиционного правительства в Украине может привести к целому ряду негативных, а возможно и разрушительных, политических и социально-экономических последствий. Речь идет, во-первых, об угрозе превращения правительства в заложника постоянного столкновения противоречивых интересов парламентских групп и фракций, которые примут участие в формировании парламентского большинства и соответственно — правительства; во- вторых, о возникновении трудностей, связанных с функционированием правительства как целостного механизма и снижения на этом основании дееспособности исполнительной власти в целом; в- третьих, об усилении опасной тенденции политической регионализации, проявившейся во время парламентских выборов 2002 г.

Это дает основания для определения основных шагов практической реализации политической реформы. В первую очередь, необходимо подчеркнуть, что осуществление соответствующей реформы должно проходить поэтапно. Следует отметить и то, что эффективность политической реформы, ее комплексность и сбалансированность возможны только при условии, если она будет осуществляться под непосредственным патронатом Президента. Президент является инициатором соответствующих реформ, он и должен нести ответственность перед обществом за их воплощение. В связи с этим срок проведения конституционной реформы не может растягиваться до бесконечности. Нужно все сделать, чтобы их осуществление ограничить периодом в 2-2,5 года.

Особенно важно в политической реформе введение системы противовесов, которые бы определяли отсутствующую сегодня сбалансированность власти как целостного механизма. В этом вопросе недопустимы конъюнктурные решения. Речь идет об:

— утверждении механизмов формирования коалиционного правительства и роспуска при четко определенных условиях парламента;

— введении пропорциональной системы выборов и в качестве противовеса этому — обязательном переходе к двухпалатному парламенту. Только этот шаг сможет компенсировать недостаточную структурированность общества, в том числе политических сил, обеспечить должную репрезентативность региональных интересов;

— формировании коалиционного правительства на основе парламентского большинства, что объективно предполагает выборность губернаторов и введение в соответствии с существующей мировой практикой специальных механизмов осуществления контроля за их деятельностью;

— внесении изменений в Конституцию, которые бы открыли простор для осуществления в Украине административно-территориальной реформы, целью которой должна стать децентрализация государственных функций, освобождение государственных органов от задач, которые намного лучше могут решаться на уровне местного самоуправления;

— сохранении за Президентом Украины права назначать руководителей силовых министерств и ведомств, в том числе СБУ, а также государственных секретарей министерств; введении госсекретарей ведущих министерств (3-4 человека) в состав Кабинета Министров Украины;

— утверждении механизмов, которые бы обеспечили усиление контрольных функций Президента Украины за реализацией государственного бюджета, предоставлении ему права назначать Председателя и членов Счетной палаты, ее подотчетности Президенту;

— праве Президента Украины назначать проведение всеукраинского референдума без предварительного согласия на это Верховной Рады.

Указанные шаги будут способствовать не только сбалансированию властных структур, но и укреплению институционных основ президентства в Украине. Нельзя не учитывать и то, что внесение радикальных изменений в Конституцию Украины потребует принятия ряда базовых конституционных законов. Мы не смогли реализовать потенциал действующей Конституции в первую очередь из- за того, что не обеспечили принятие ряда конституционных законов, призванных создать необходимую для ее эффективного воплощения правовую инфрасруктуру. Поэтому завершение политической реформы должно органично связываться не только с внесением изменений в Конституцию, но и с принятием соответствующих законов. По сути, речь идет о важном этапе политической реформы, проведение которой, повторяю, должно стать определяющим в деятельности парламентского большинства, как и парламента в целом.

РЕФОРМЫ ГУМАНИТАРНОЙ СФЕРЫ

Не менее важно для общества завершение уже начатых реформ гуманитарной сферы. Очень важно всестороннее осознание формирующимся парламентским большинством и этой, в такой же степени базовой, проблемы второй волны реформ. Пройдет два-три года, и общество окажется в тупике — используемые сейчас экстенсивные факторы усовершенствования пенсионной системы полностью себя исчерпают. Это означает, что в отсутствие глубокой пенсионной реформы ежедневно накапливающиеся противоречия пенсионной сферы окажутся не поддающимися рационализации. Нужно видеть и то, что пенсионная реформа не может базироваться на принципах популизма. Депутаты всех предыдущих созывов Верховной Рады не могли преодолеть именно этот рубикон.

То же можно сказать и о реформе системы здравоохранения, введении механизмов многоканальности медицинской отрасли, обеспечении управляемого развития платных медицинских услуг, введении государственного социального медицинского страхования, оптимальном соотношении между предоставлением медицинских услуг и свободой их выбора. И в этой гуманитарной сфере действует та же самая, что и в пенсионной системе, закономерность: на основе действующих механизмов преодолеть все время углубляющийся системный кризис медицинского обслуживания населения невозможно.

Пенсионная реформа и реформа системы здравоохранения тесно переплетаются с экономической сферой. Речь идет об одном из наиболее эффективных каналов — формировании личных накоплений и их целевом инвестировании. Это одновременно и одна из базовых предпосылок реализации евроинтеграционного курса Украины. Провозгласив его приоритетность, мы должны шаг за шагом идти по пути его практической реализации. Пока что это нам не удается. Реализация реформ заканчивается на этапе обоснования. И еще одно замечание — опыт не только Польши, но и Казахстана свидетельствует, что радикальные реформы нужно вводить пакетом, а не по принципу «попробуем, удастся ли одно, а тогда возьмемся за другое». Я не знаю, готовы ли депутатские фракции, берущие на себя ответственность сформировать подотчетное им коалиционное правительство, именно к таким векторам и принципам реализации второй волны реформ…

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СФЕРА

Еще более сложный пакет вопросов возникает, когда речь идет о сугубо экономической сфере. При всех позитивных достижениях действующее правительство остановилось перед проблемой, которая в Послании Президента «Европейский выбор» определена как ключевая. Речь идет об утверждении механизмов гарантированного экономического роста и инновационного развития. Главное в этом — максимально задействовать значительный интеллектуальный потенциал общества. Потери, которые несет в этой сфере общество, невозобновимы. В то же время нужно любой ценой обеспечить темпы экономического роста на уровне не ниже 6%. Только в этом случае можно будет говорить об эффективной социальной переориентации экономики. Нужно быть реалистами и видеть, что в экономике наметились негативные макроэкономические тенденции, связанные с выведением из производственного оборота значительных средств и существенным замедлением темпов роста инвестиций в основной капитал. За 8 месяцев текущего года ВВП вырос на 4,2%, тогда как денежные доходы населения — на 22,3%. Объем инвестиций в основной капитал по сравнению с соответствующим периодом прошлого года составляет 94,5%. Происходит ощутимое сжатие темпов роста инвестиций в ведущих отраслях промышленности — черной металлургии и машиностроении. В первом полугодии прибыль рентабельных предприятий уменьшилась почти на четверть — на 22%, а убытки нерентабельных предприятий выросли на 2,1%.

Отмеченные процессы указывают на опасные изменения в макроэкономической модели развития. Если в течение 2000 и 2001 гг. прирост инвестиций в основной капитал существенно превышал темпы роста ВВП, что характеризовало переход к инвестиционной модели роста, то макроэкономические процессы в текущем году дают основания сделать выводы об ее опасной трансформации в потребительскую модель развития. Экономика, в которой темпы роста денежных доходов населения более чем в 5 раз превышают рост ВВП, бесперспективна. Такая экономика не имеет и не может иметь будущего.

Начинать нужно с государственного бюджета, с неотложного принятия нового, стимулирующего деловую активность и производство, в том числе и инновации, налогового законодательства. Можно было бы согласиться, если бы новый бюджет был принят на месяц-два позже, но на новой эффективной налоговой основе. В то же время должен быть провозглашен принцип умеренного увеличения государственных расходов. Политика экономического роста требует не усиления, как на этом настаивает сегодня бюджетный комитет Верховной Рады, а дальнейшего уменьшения бюджетной нагрузки на экономику. Следует признать и ограниченность административного ресурса в сфере сбора налогов, на который все время делается ставка. Нуждается в глубокой реструктуризации и система расходов. Наконец, следует взвешенно подходить ко всему, что определяет социальную направленность бюджета. Каждая статья бюджета должна пройти апробацию с точки зрения реализации политики экономического роста и инноваций. В Польше, например, установлена норма, при которой государственные инвестиции должны составлять 3% ВВП. То же касается и местных бюджетов. У нас соответствующие расходы сведены к минимуму.

Парламентское большинство будет вынуждено чрезвычайно взвешено отнестись и к проблеме дефицитного финансирования бюджетных расходов за счет наращивания внутренних и внешних заимствований. Следует учитывать чрезвычайно высокую бюджетную нагрузку существующих выплат, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга. В проекте Государственного бюджета Украины на 2003 г. эта сумма составляет 8042 млн. грн., что на 31% больше, чем в текущем году. В следующем году соответствующие ассигнования превысят расходы госбюджета на здравоохранение (1853 млн.), образование (5040 млн.) и охрану окружающей среды (643 млн.), вместе взятые. В 2004 г. ситуация с обслуживанием государственного долга может оказаться еще более напряженной. В связи с этим перед новосозданным большинством обязательно возникнет проблема секвестирования действующего бюджета, исправления ошибок в этом вопросе, допущенных депутатами предыдущего созыва.

Существует и множество других экономических и социальных проблем, решение которых нуждается во всесторонне осмысленных, взвешенных, избавленных от популизма решениях. Речь идет об утверждении полноценных механизмов реализации и защиты всех форм собственности, и в первую очередь частной собственности, в том числе частной собственности на землю, об усовершенствовании банковской системы, финансового рынка, механизмов корпоративного управления, конкуренции и банкротств, о системных действиях, связанных с преодолением коррупции и тенизации, дебюрократизацией экономики и др. Все они неотложные. Доверие к новосозданному парламентскому большинству и коалиционному правительству возможно только на основе формирования общественной убежденности в том, что соответствующим лицам нужна не просто власть, а власть для реализации определенных задач, политики, которая вписывается в понятие «новая волна реформ». Эти задачи должны быть четко определены и заблаговременно обнародованы.

Анатолий ГАЛЬЧИНСКИЙ, советник Президента Украины, директор Национального института стратегических исследований