Державне бюро Президента

У листопаді 2018 року українська правоохоронна система поповнилася новачком — Державним бюро розслідувань. Орган мав стати грозою топ-чиновників України — президента, депутатів, міністрів і навіть тих, хто і сам розслідує корупцію — НАБУ та САП.

Однак високопосадовці нервували недовго. Бюро, яке за задумкою мало стати потужною зброєю проти різних злочинів влади, вже на етапі вибору керівництва запідозрили в заангажованості та залежності від тодішнього президента Петра Порошенка.

Це стало лише першим тривожним дзвінком, що ще один новий орган правопорядку стане кишеньковим інструментом гаранта для шантажу та контролю «незручних» людей у владі та антикорупційних інституціях.

2020 року, в який ми увійшли вже з новим Президентом Володимиром Зеленським, стало очевидно — нові обличчя дивляться на Державне бюро розслідувань з не меншим апетитом, ніж попередники. От тільки цей шматок правоохоронного пирога нинішня Банкова забирає більш нахабно — з оновленим законом, де фактично прописана залежність Бюро від очільника держави. А це вже не просто тривожний дзвіночок, а потенційно сильна пожежа.

Що не так із новим законом про ДБР та в чому його ризики? Розібралися аналітики Центру спільних дій спеціально для газети «День».

ДБР: ЩО ЦЕ І ДЛЯ ЧОГО СТВОРЕНЕ?

Державне бюро розслідувань — це орган правопорядку, який здійснює досудове розслідування злочинів, вчинених першими людьми в країні (президентом, прем’єром, народними депутатами), працівниками НАБУ, прокурорами САП, а також військовослужбовцями.

Якщо НАБУ та САП розслідують корупцію та незаконне збагачення високопосадовців, то специфікою ДБР є кримінал, вчинений топ-чиновниками. Наприклад, якщо президент, депутат, антикорупційний прокурор чи військовослужбовець вчинили вбивство, згвалтування, розбій, то займатися цією справою буде саме Державне бюро розслідувань.

Здавалося б, навіщо Україні стільки органів правопорядку? Насправді ж це нормальна європейська практика. Вони допомагають розвантажувати органи слідства, проводити більш якісні розслідування за різними типами криміналу і контролювати один одного. Адже чи не буде дивно, якщо злочини поліцейських розслідуватимуть самі ж поліцейські?

Державне бюро розслідувань, за задумкою, має бути одним із найважливіших органів правоохоронної системи. Саме тут мало би здійснюватися якісне досудове розслідування найрезонансніших для країни справ.

Однак українська влада традиційно не може встояти перед спокусою контролювати правоохоронців. ДБР не стало виключенням, адже можливості цього органу дуже широкі — це і взяття на «гачок» депутатів та міністрів, можливість відкрити кримінальну справу проти «неслухняного» топ-посадовця і закрити її.

А головне — залежний досудовий орган не є загрозою й для самого Президента і його команди. Адже навіть антикорупційного слідчого, який, наприклад, відкриє справу проти гаранта, можна буде «покарати» за допомогою ДБР.

Саме тому нещодавно ухвалений закон про перезавантаження ДБР ставить купу запитань.

ДБР: ЩО УХВАЛИЛИ?

24 грудня 2019 року Президент Володимир Зеленський підписав власний закон про перезавантаження Державного бюро розслідувань. Законом було звільнено заступників та голову Бюро Романа Трубу, який напередодні став героєм «злитих» авдіозаписів, нібито зроблених у його кабінеті. На записах, що з’явилися у телеграм-каналі «Трубу прорвало», голос подібний на голос Романа Труби обговорює з нібито керівництвом Офісу Президента, які справи «пригальмувати», а які навпаки «запустити».

Після звільнення Труби виконувачем обов’язків голови Бюро стала радниця з юридичних реформ Президента і вже ексдепутатка від «Слуги народу» Ірина Венедіктова. Однак справжній скандал викликало призначення нового заступника голови ДБР — ексадвоката Януковича Олександра Бабікова, якого громадськість, зокрема, Адвокатська дорадча група, звинувачує в очевидному конфлікті інтересів.

Крім перепризначень, у законі встановлюються такі нововведення:

* Одноособовість прийняття рішень керівником ДБР. Якщо раніше найважливіші рішення ухвалювалися колегіально керівником ДБР і його заступниками, то тепер керівник ДБР може приймати їх самостійно;

* Прокурорам та слідчим органів прокуратури, які розслідували справи Майдану дозволяється без конкурсу перейти в ДБР для продовження розслідування цих справ;

* Змінюється статус ДБР. Тепер це не центральний орган виконавчої влади, а державний орган правопорядку. Відповідно, тепер ДБР підпорядковується не Кабінету Міністрів, а Президенту;

* ДБР стає все більше залежним від Президента. Тепер гарант не лише призначає та звільняє керівника ДБР, він ще й визначає організаційну структуру Бюро. Водночас Офіс Президента забезпечує роботу конкурсної комісії з добору керівника ДБР;

Президент призначив тимчасово виконуючого обов’язків директора ДБР зі всіма повноваженнями. Водночас обмеження, характерні для тимчасово виконуючого обов’язків, знімаються.

Якщо стосовно порядку прийняття рішень у ДБР та продовження розслідування справ Майдану питань немає, то всі інші зміни є принаймні сумнівними і викликають певну занепокоєність.

ДБР — ЗАРУЧНИК ПРЕЗИДЕНТА?

Насамперед насторожує, що Президент Зеленський підписав зміни до закону про ДБР, попри те що вони є неконституційними.

Власне, за тиждень до офіційного перезавантаження ДБР, Конституційний суд висловився щодо ініціативи гаранта наділити себе повноваженнями призначати і звільняти керівників НАБУ та ДБР. Наголошуємо — це органи, які мають право вести розслідування щодо президента і які мають бути незалежними.

Яким же був висновок КСУ? Перше — ДБР та НАБУ є центральними органами виконавчої влади і входять до сфери відання уряду, а не президента. Друге — керівників центральних органів виконавчої влади, якими є ДБР і НАБУ, призначати може лише Кабмін.

Крім того, в Конституційному суді відзначили, що новий закон може «порушити баланс конституційних повноважень між президентом та Кабінетом Міністрів, фактично створивши паралельну виконавчу владу, підпорядковану президенту».

Однак для Президента це не стало завадою і закон він таки підписав.

Червоним сигналом є і те, що новий закон порушує процедуру звільнення з посади керівника центрального органу виконавчої влади.

Що це означає? Як ми вже зазначили, згідно з Конституцією, ДБР — це центральний орган виконавчої влади, який підпорядковується уряду. Водночас новий закон Зеленського визначає ДБР як державний правоохоронний орган, який, по факту, підпорядковується президенту.

Якщо зважати на Конституцію, то парламент не може звільняти керівника органу зі сфери Кабінету Міністрів законом, його може попросити на вихід лише сам Кабінет Міністрів. А саме через новий закон Верховна Рада звільнила екскерівника ДБР Романа Трубу. 

Та навіть якщо колишній керівник ДБР здійснював свою роботу неякісно, ніщо не заважало народним депутатам виписати процедуру якісно — щоб уряд отримав одноразове повноваження звільнити керівника ДБР.

Таке порушення насправді більш загрозливе, ніж здається.

По-перше, керівники інших органів, які мають бути незалежними (НАБУ, наприклад), зрозуміли, що парламент у будь-який момент може їх звільнити законом. Тобто, як тільки вони стануть «незручними» їх можуть «піти» через монобільшість у Верховній Раді. Чи можливо за таких обставин працювати об’єктивно? Питання риторичне.

По-друге, екскерівник ДБР та його заступники можуть оскаржити своє звільнення, оскільки відповідно до Конституції їх звільнив не Кабмін, а парламент. У такому разі цілком імовірно, що колишнє керівництво ДБР може відновитися і одного дня ми матимемо двох голів Бюро: відновленого попереднього та нового, призначеного Президентом.

ЯКИЙ ВИХІД?

Як бачимо, президенти змінюються, а бажання концентрувати в своїх руках органи правопорядку лишається за будь-якої влади. От тільки перетворення незалежних правоохоронців на кишеньковий засіб для розправи чи шантажу незгодних нічим хорошим не закінчиться.

Яскравою ілюстрацію є, наприклад, те, що Державне бюро розслідувань, створене за Петра Порошенка і неодноразово звинувачене в заангажованості з його боку, після виборів відкрило проти ексгаранта щонайменше 13 проваджень.

ДБР однозначно не має залежати від президента. Саме тому закон Зеленського потребує термінових виправлень із урахуванням висновку Конституційного суду. А саме — ДБР може бути лише центральним органом виконавчої влади і входити в орбіту уряду. Керівника теж має призначати лише Кабмін за поданням прем’єра, що прямо зазначено в Конституції.

Найгірше те, що якщо влада продовжить рушити процедури та Конституційні норми, то в якийсь момент законодавча система може дати збій. Адже одного разу знайдеться хтось, хто буде готовий оскаржити все, що суперечить Конституції. Це може призвести до відкату всіх реформ і навіть створити паралельні інституції та органи, які діятимуть за правилами, які ігноруються в Офісі Президента.

У минулому ми вже мали подібну ситуацію, коли суд поновив на посаді ексгенпрокурора Піскуна і на короткий період там було фактично двовладдя. Це призвело до ще більшої дискредитації роботи прокуратури, якій досі не довіряють люди. Тому якщо ми хочемо не кишенькові інституції для Президента, а незалежну правоохоронну систему для майбутніх поколінь, то будувати її треба правильно, а не для задоволення амбіцій влади.