Государственное бюро президента

В ноябре 2018 года украинская правоохранительная система пополнилось новичком — Государственным бюро расследований. Орган должен был стать грозой топ-чиновников Украины — президента, депутатов, министров и даже тех, кто и сам расследует коррупцию — НАБУ и САП.

Однако высокопоставленные должностные лица нервничали недолго. Бюро, которое по задуму должно было стать  мощным оружием против разных преступлений власти, уже на этапе выбора руководства заподозрили в заангажированности и зависимости от тогдашнего президента Петра Порошенко.

Это стало лишь первым тревожным звонком, что еще один новый орган правопорядка станет карманным инструментом гаранта для шантажа и контроля «неудобных» людей во власти и антикоррупционных институциях.

В 2020 году, в который мы вошли уже с новым президентом Владимиром Зеленским, стало очевидно — новые лица смотрят на Государственное бюро расследований с не меньшим аппетитом, чем предшественники. Только этот кусок правоохранительного пирога нынешняя Банковая отбирает более нагло — с обновленным законом, где фактически прописана зависимость Бюро от главы государства. А это уже не просто тревожный звонок, а потенциально сильный пожар.

Что не так с новым законом о ГБР и в чем его риски? Разобрались аналитики Центра совместных действий специально для газеты «День».

ГБР: ЧТО ЭТО И ДЛЯ ЧЕГО СОЗДАНО?

Государственное бюро расследований — это орган правопорядка, который осуществляет досудебное расследование преступлений, совершенных первыми людьми в стране (президентом, премьером, народными депутатами), работниками НАБУ, прокурорами САП, а также военнослужащими.

Если НАБУ и САП расследуют коррупцию и незаконное обогащение высокопоставленных должностных лиц, то спецификой ГБР выявляет криминал, совершенный топ-чиновниками. Например, если президент, депутат, антикоррупционный прокурор или военнослужащий совершили убийство, изнасилование, разбой, то заниматься этим делом будет само Государственное бюро расследований.

Казалось бы, зачем Украине столько органов правопорядка? На самом деле это нормальная европейская практика. Они помогают разгружать органы следствия, проводить более качественные расследования по разным типам криминала и контролировать друг друга.  Ведь не будет ли странно, если преступления полицейских будут расследовать сами же полицейские?

Государственное бюро расследований, по задуму, должно быть одним из важнейших органов правоохранительной системы. Именно здесь должно было бы осуществляться качественное досудебное расследование самых резонансных для страны дел.

Однако украинская власть традиционно не может устоять перед искушением контролировать стражей правопорядка. ГБР не стало исключением, ведь возможности этого органа очень широкие — это и взятие на «крючок» депутатов и министров, возможность открыть уголовное дело против «непослушного» должностного топ-лица и закрыть его.

А главное — зависимый досудебный орган не является угрозой и для самого президента и его команды. Ведь даже антикоррупционного следователя, который, например, откроет дело против гаранта, можно будет «наказать» с помощью ДБР.

Именно поэтому недавно принятый закон о перезагрузке ГБР поднимает много вопросов.

ГБР: ЧТО ПРИНЯЛИ?

24 декабря 2019 года президент Владимир Зеленский подписал собственный закон о перезагрузке Государственного бюро расследований. Законом были уволены заместители и председатель бюро Роман Труба, который накануне стал героем «слитых» аудиозаписей, якобы сделанных в его кабинете. На записях, которые появились в телеграм-канале «Трубу прорвало», голос похож на голос Романа Трубы обсуждает с якобы руководством Офиса президента, какие дела «притормозить», а какие, наоборот, «запустить».

После увольнения Трубы  исполняющей обязанности председателя бюро стала советник по юридическим реформам президента и уже экс-депутат от «Слуги народа» Ирина Венедиктова. Однако данный скандал вызвал назначение нового заместителя председателя ГБР — экс-адвоката Януковича Александра Бабикова, которого общественность, в частности, Адвокатская совещательная группа, обвиняет в очевидном конфликте интересов.

Кроме переназначений, в законе устанавливаются следующие нововведения:

Единоличность принятия решений руководителем ГБР. Если раньше важнейшие решения принимались коллегиально руководителем ГБР и его заместителями, то теперь  руководитель ГБР может принимать их самостоятельно;

Прокурорам и следователям органов прокуратуры, которые расследовали дела Майдана, разрешается без конкурса перейти в ГБР для продолжения расследования этих дел;

Изменяется статус ГБР. Теперь это не центральный орган исполнительной власти, а государственный орган правопорядка. Соответственно, теперь ГБР подчиняется не Кабинету Министров, а Президенту;

ГБР становится все более зависимым от президента. Теперь гарант не только назначает и увольняет руководителя ГБР, он еще и определяет организационную структуру бюро. В то же время Офис президента обеспечивает работу конкурсной комиссии по подбору руководителя ГБР;

Президент назначил временно исполняющего обязанности Директора ГБР со всеми полномочиями. В то же время ограничения, характерные для временно исполняющего обязанностей, снимаются.

Если относительно порядка принятия решений в ГБР и продолжения расследования дел Майдана вопросов нет, то все остальные изменения по крайней мере сомнительны и вызывают определенную озабоченность.

ГБР — ЗАЛОЖНИК ПРЕЗИДЕНТА? 

Прежде всего настораживает, что президент Зеленский подписал изменения к закону о ГБР, несмотря на то, что они неконституционные.

Собственно, за неделю до официальной перезагрузки ГБР, Конституционный Суд высказался относительно инициативы гаранта наделить себя полномочиями назначать и увольнять руководителей НАБУ и ГБР. Подчеркиваем — это органы, которые имеют право вести расследование относительно президента и которые должны быть независимыми.

Каков же был вывод КСУ? Первое — ГБР и НАБУ являются центральными органами исполнительной власти и входят в сферу ведания правительства, а не президента. Второе — руководителей центральных органов исполнительной власти, каковыми является ГБР и НАБУ, назначать может только Кабмин.

Кроме того, в Конституционном Суде отметили, что новый закон может «нарушить баланс конституционных полномочий между президентом и Кабинетом Министров, фактически создав параллельную исполнительную власть, подчиненную президенту».

Однако для президента это не стало помехой и закон он таки подписал.

Красным сигналом является и то, что новый закон нарушает процедуру отстранения от должности руководителя центрального органа исполнительной власти.

Что это значит? Как мы уже отмечали, согласно Конституции ГБР — это центральный  орган исполнительной власти, который подчиняется правительству. В то же время новый закон Зеленского определяет ГБР как государственный правоохранительный орган, который, по факту, подчиняется президенту.

Если учитывать Конституциею, то парламент не может увольнять руководителя органа из сферы Кабинета Министров законом, его может попросить на выход только сам Кабинет Министров. А именно с помощью нового закона Верховная Рада уволили экс-руководителя ГБР Романа Трубу.

Но даже если бывший руководитель ГБР действительно выполнял свою работу некачественно, ничего не мешало народным депутатам выписать процедуру качественно —  чтобы правительство получило одноразовые полномочия уволить руководителя ГБР.

Такое нарушение на самом деле более угрожающе, чем кажется.

Во-первых, руководители других органов, которые должны быть независимыми (НАБУ, например), поняли, что парламент в любой момент может их уволить законом. То есть как только они станут «неудобными», их могут «уйти» через монобольшинство в Верховной Раде. Возможно ли при таких обстоятельствах работать объективно? Вопрос риторический.

Во-вторых, экс-руководитель ГБР и его заместители могут обжаловать свое увольнение, поскольку в соответствии с Конституцией их уволил не Кабмин, а парламент. В таком случае вполне возможно, что бывшее руководство ГБР может возобновиться и однажды мы будем иметь двух председателей Бюро: возобновленного предыдущего и нового, назначенного президентом.

КАКОЙ ВЫХОД?

Как видим, президенты меняются, а желание концентрировать в своих руках органы правопорядка остается при любой власти. Вот только превращение независимых стражей правопорядка в карманное средство для расправы или шантажа несогласных ничем хорошим не закончится.

Яркой иллюстрацию является, например, то, что Государственное бюро расследований, созданное при Петре Порошенко и неоднократно обвиняемое в заангажированности с его стороны, после выборов открыло против экс-гаранта по меньшей мере 13 производств.

ГБР однозначно не должно зависеть от президента. Именно поэтому закон Зеленского требует срочных исправлениях с учетом вывода Конституционного Суда. А именно — ГБР может быть лишь центральным органом исполнительной власти и входить в орбиту правительства. Руководителя тоже должен назначать лишь Кабмин по представлению премьера, что прямо указано в Конституции.

Хуже всего то, что если власть продолжит разрушать процедуры и Конституционные нормы, то в какой-то момент законодательная система может дать сбой. Ведь однажды найдется кто-то, кто будет готов обжаловать все, что противоречит Конституции. Это может привести к откату всех реформ и даже создать параллельные институции и органы, которые будут действовать по правилами, которые игнорируются в Офисе президента.

В прошлом мы уже имели подобную ситуацию, когда суд восстановил на должности экс-генпрокурора Пискуна и на короткий период там было фактически двоевластие. Это привело к еще большей дискредитации работы прокуратуры, которой до сих пор не доверяют люди. Поэтому если мы хотим не карманные институции для президента, а независимую правоохранительную систему для будущих поколений, то строить ее нужно правильно, а не для удовлетворения амбиций власти.