Аргентинский урок для украинского правительства
Каждый следующий этап иллюзорных надежд был значительно более вялым, чем предыдущий. Причин для этого немало. Одну из них новый премьер Виктор Ющенко пообещал устранить уже в ближайшее время. Это неуклюжесть, закостенелость и негибкость управленческой системы, ее непонятность, количественная необъятность и многоэтажность при отсутствии единства национальных целей и средств их реализации.
Следовательно, вот-вот наша управленческая система будет не просто сокращена, но и, в конечном итоге, будет служить высшим интересам нации, государства, общества, каждого гражданина. Произойдет ли так, как представляется? Международный опыт убеждает в том, что государства с неотрегулированными и проникнутыми коррупцией управленческими системами обрекают себя на одиночество в современном мире, а свои народы — на бедность и безработицу. Это означает также отсутствие реальных союзников в политическом измерении, нежелание собственных и зарубежных инвесторов рисковать своими капиталами. За этим — африканизация в ее худшем варианте. Помимо всего прочего, Украине можно будет распрощаться с надеждами на декларируемое сближение с Европейским Союзом.
Главное сегодня — не строить иллюзий относительно простоты административной реформы. Это сложная, комплексная, многомерная и далекая от однозначности задача. Ни в коем случае не стоит сводить административную реформу к разовой акции, ликвидации определенных министерств и ведомств, кадровым чисткам. Как свидетельствует, в частности, опыт государства с вековыми традициями демократии и свободного рынка — Соединенных Штатов — способность бюрократии к самовозрождению уникальна. Например, административная реформа Ф. Д. Рузвельта по сокращению админорганов, проводившаяся в несколько этапов на протяжении 1930-х годов, практически потерпела фиаско. Вплоть до вступления Соединенных Штатов в антигитлеровскую коалицию количество бюрократов постоянно возрастало...
Но мировая практика знает примеры успешных административных реформ. По моему мнению, для нас интересен аргентинский опыт. Во-первых, это государство, как и Украина, пытается преодолеть отсталость и никогда не принадлежало к числу экономически развитых. Во-вторых, на протяжении последних 18 лет Аргентина пережила несколько кризисных вспышек, во многом напоминающих то, что в последнее десятилетие происходит у нас. В-третьих, следствием деятельности разных аргентинских правительств стала огромная внешняя задолженность, которая пока что превышает украинский долг. В-четвертых, аргентинцам тоже хорошо известно, что такое неформальная экономика (по- нашему — теневая), коррупция и казнокрадство среди чиновников. В-пятых, на протяжении 90-х годов эта латиноамериканская страна сумела вырваться из вековой отсталости и постепенно выйти на путь стабильного развития, о чем мы только мечтаем. В-шестых, аргентинское правительство, в отличие от нашего, сумело выбрать достаточно оптимальный и эффективный вариант участия в региональной интеграции, не только избежав конфликта с другими своими партнерами на международной арене, но и сумев улучшить взаимоотношения с ними.
Коснемся только особенно показательных и поучительных элементов аргентинского опыта. Так, соответствующая программа начинается с раздела под очень красноречивым названием «Смена контекста правительства». Замечу, что в испанском и английском языках слова «gobierno» и «governement», то есть правительство, являются синонимами понятия «управление». Что это значит? В стратегическом плане, прежде всего, отказ от командования и переход к управлению во всех тонкостях этого понятия. Далее — создание правительства, для которого главным фактором самооценки выступает национальное развитие при условии транснационализации финансово-экономических и торговых отношений. Это требует приспособления управленческих принципов к тем, которые вводятся в рамках Мировой организации торговли, интеграционных союзов, других международных формирований. Затем идет изменение сути чиновнических функций: отказ от командных методов отношений с производителем и переход к исполнению действительно регулятивных функций. Управленец по-аргентински — это государственный деятель, который способен не просто определять политический курс и проводить его, но и управлять национальной, региональной и местной экономикой на принципах, принятых в частном секторе. Это означает также включение государственного сектора экономики в конкурентные отношения и использование лучших достижений теоретиков и экспертов из разных стран мира.
К неожиданным для нашего менталитета элементам демократической управленческой реформы относится повышение роли женщин в обществе. Для реализации данной цели в Аргентине создан государственный секретариат. На основании «Закона о квотах» среди каждых трех кандидатов на выборные должности в государстве должна быть по меньшей мере одна женщина. Проблемы участия женщин в управлении государством рассматриваются при этом не абстрактно, а в контексте улучшения ситуации с рождаемостью и защитой детей. На специальный совещательный совет при президенте Аргентины возложено ведение дел, связанных с усовершенствованием роли женщин в политическом и управленческом процессах. Если учесть сложившуюся в Украине ситуацию в этой сфере, то актуальность этого вопроса выглядит тоже вполне закономерно. Тем более, что в обоих национальных случаях остро стоит двойная проблема: преодоление наследия тоталитаризма и гуманизация общественных отношений.
С учетом стагнации, которую переживала аргентинская экономика в прошлом десятилетии и которую до сих пор испытывает Украина, крайне важна проблема улучшения отраслевого управления. Подход в Аргентине выразительно социализированный. Ведь именно застой в промышленности и аграрном комплексе повлек за собой массовую бедность и безработицу. Ухудшение стандартов жизни и практическая ликвидация «среднего класса» привели к появлению не только «нуворишей», но и «новых» бедных. Очень высокий уровень безработицы и временной занятости заставил создателей административной реформы выделить в специальную задачу реформы создание рабочих мест, регулирование уровней заработной платы, улучшение состояния образования и переподготовки. Эффективность работы государственных управленцев определяется именно их способностью содействовать преодолению массовой бедности и безработицы. Поэтому сфера труда и социального обеспечения отнесена к числу базовых и главных. При этом чиновник обязан учитывать, что «новые бедные» отличаются от традиционных. В частности, они имеют собственное жилье и определенные материальные запасы, часто имеют дипломы о высшем образовании, в том числе университетском. Административной реформой предусмотрено возвращение этих людей в активный производственный процесс.
Далее аргентинской административной реформой предусмотрено усиление внимания государства к развитию частного сектора экономики и учету его потребностей, повышение функциональных полномочий и ответственности местных органов власти, содействие развитию политического плюрализма, совершенствование судебной системы на основе обновления соответствующих процедур и их приспособления к новым условиям. Речь идет также о децентрализации образовательной системы.
Интересные решения касаются улучшения управления системой здравоохранения. Речь идет, прежде всего, о ее социальной эффективности на основе существования трех секторов: частного, социального страхования и государственного. Роль управленцев заключается в координировании трех секторов и содействии их интегрированию. На муниципальном уровне управления главной считается проблема материнства и детства. Национальное правительство играет доминирующую роль в таких сферах, как контроль за производством и торговлей лекарствами, проведение вакцинаций и обеспечение ресурсами программ материнства и детства.
В аграрном секторе главной функцией правительства названо согласование позиции с другими государствами-экспортерами на основе обеспечения справедливости при выходе на международные рынки сбыта. В промышленном — эффективность деятельности управленцев определяется способностью возрождать производство, что в Аргентине получило название — преодоление последствий деиндустриализации.
Антикризисная программа 1989 года, в рамках которой проводилась административная реформа, предусматривала и ряд мер чрезвычайного характера. Их осуществление законодательно закреплялось за исполнительной властью. Парламент делегировал правительству полномочия по проведению административных реформ. Осуществлялись они на основании «Закона о реформе государства» и «Закона о чрезвычайном экономическом положении». В соответствии с ними главными задачами правительства провозглашались «реструктуризация и реконверсия» предприятий с целью развития частной инициативы во всех сферах экономики. Выполнение законов обеспечивалось серией декретов исполнительной власти. При этом правительство не занималось приватизацией, а обеспечивало максимально благоприятные условия для ее проведения. Вследствие такого подхода государственная казна пополнилась миллиардами долларов.
И только после всего этого речь шла собственно о реструктуризации государственного аппарата (в частности, о его сокращении), об упрощении нормативов и процедур, а также введении новых управленческих принципов. При этом главное внимание уделялось департаментам, ответственным за сбор налогов, за управление расходной частью бюджета и накоплениями. В специальные подразделения управления выделены также такие сферы: разработка и осуществление социальных программ; реализация федеральной программы солидарности (улучшение ситуации в сфере распределения средств и социальных услуг); стратегическое управление в отрасли макрополитики; экономические реформы, включая приватизацию; ликвидация практики субсидий и льгот; обеспечение равенства зарубежных и национальных инвесторов; устранение преференционного отношения к продукции национальных производителей; отчуждение фондов специфического назначения, например, национального фонда энергоресурсов и тому подобное.
Конечно, в одной статье передать все нюансы и тонкости невозможно. Однако отметим, что административная реформа в Аргентине дала положительные результаты, которые смогло почувствовать общество, только в силу своей комплексности. Она проводилась одновременно с программами приватизации, дерегуляции экономики, введением конвертированности национальной валюты. Что касается количественного состава правительства, то он регламентировался конституцией.
Чтобы не было очередного разочарования после иллюзий и надежд, новое украинское правительство должно тщательно учесть соответствующий зарубежный опыт. А он убеждает, что успех бывает только там, где экономикой управляют на принципах науки, а не руководят, где отсутствует верховенство чиновника над производителем, где бюрократ обслуживает интересы государства и общества, где административная реформа не сводится к простому математическому сокращению, где невозможна коррупция, потому что господствует дух патриотической ответственности.
КСТАТИ
Лозунг «Вся власть принадлежит народу» стала реальностью в Речи Посполитой 27 мая 1990 года, рассказал на очередном заседании польско-украинского пресс-клуба «Партнерство за реформы» автор концепции административно-территориальной реформы в Польше Михал Кулеша, который с 1997 по 1999 год занимал должность уполномоченного по проведению реформы. В этот день у нашей соседки начался первый этап радикальной реформы государственного строя. На карте Польши появилось 2500 гминов — самых малых равных территориальных административных единиц, которые стали юридическими лицами и начали от собственного имени и собственными средствами обустраивать окружающий мир. Был возрожден уезд, административная единица, существовавшая до Второй мировой войны, уменьшилось с 49 до 16 количество воеводств и, самое главное — определена компетенция и размежеваны полномочия органов местной власти на всех уровнях. А после октябрьских выборов в местное самоуправление — советы всех уровней и их исполнительные органы — 1 января прошлого года в Польше была завершена административно-территориальная реформа. Интересно, что она была реализована вопреки взглядам Запада.
Отвечая на вопрос «Дня», отец польской админреформы признал, что не все задуманное удалось осуществить. Планировалось сократить численность воеводств до 12. Было ассигновано мало средств на внедрение реформы — $10 млрд. Но последнее сыграло и позитивную роль, поскольку вступило в силу правило: «Сытый спит, а голодный двигается». После этого власти уездов начали интересоваться деятельностью собственных объектов коммунальной собственности: больницами, школами и проч. и рационально расходовать перечисленные правительством средства. Теперь они сами формируют свои бюджетные поступления и расходы. Гмины получили подобную привилегию раньше.
Автору польской реформы приятно было слышать, что Украина собирается изучать его опыт. Но он подчеркивает, что наши власти должны в первую очередь определить, чего они хотят достичь. И во-вторых, большинство политических партий и большая часть общества должны быть готовыми к такой реформе.
Кроме того, если действовать по рецепту Кулеши, правительство должно отдать до 80 процентов несвойственных ему полномочий, чтобы местные органы власти имели с чего жить и заботиться о своих гражданах. Когда центр решится на такой шаг, неизвестно.
И есть еще один нюанс. Глава администрации Президента Владимир Литвин считает, что реформирование государственной службы среди прочего должно предусматривать ликвидацию льгот государственным служащим с одновременным повышением их заработной платы. Такое мнение он высказал на встрече с представителем Мирового банка в Украине Грегори Эджейчаком, сообщает Интерфакс-Украина со ссылкой на пресс-службу главы государства.
Глава администрации сообщил, что к подписанию подготовлены два указа Президента Украины, касающиеся усовершенствования деятельности органов государственной власти и повышения эффективности использования бюджетных средств. Николай СИРУК, «День»
