Две палаты под одним куполом

Именно на федерации готовы настаивать «регионалы» в случае введения двухпалатного парламента, — утверждает депутат от ПР Василий Хара.

Таким образом, уже сейчас идею Виктора Ющенко активно критикуют не только его оппоненты, но и соратники. Один из лидеров «Правицы» Юрий Костенко парирует: «Сейчас снова начинают говорить об изменениях Основного Закона, не обеспечив правовое поле для того, чтобы эта Конституция действовала. Надо понимать, что должна быть договоренность относительно конституционных изменений. Потому что мы можем получить на референдуме как минимум Конституцию для левого и для правого берега».

Очевидно, что без компромиссного решения всех политических игроков инициативы главы государства останутся лишь инициативами. А проанализировав риторику ведущих политиков страны в вопросе касательно изменений в Конституцию, можно прийти к выводу, что о компромиссе можно лишь мечтать: Конституция у нас одна, а желающих ее корректировать слишком уж много.

ВОПРОСЫ «Дня» :

1. Является ли приемлемой двухпалатная парламентская модель для Украины?

2. Каковы перспективы «двухпалатной» инициативы Виктора Ющенко?

Вадим КАРАСЕВ , директор Института глобальных стратегий:

— На мой взгляд, существует ряд факторов, моментов и обстоятельств, которые могут быть рассмотрены в пользу реализации идеи двухпалатного парламента в Украине. Первое обстоятельство связано с тем, что на протяжении новейшей истории независимой Украины, отечественная политика балансировала на грани абсолютной однопалатности парламента. Характерный пример — Закон ВР от четвертого августа 2006 года, запрещающий Конституционному Суду рассматривать на предмет конституционности политическую реформу. Этот закон как раз показателен в том смысле, что украинский парламент всегда претендовал на абсолютный суверенитет. И такой однопалатный абсолютизм часто приводил к усилению авторитарных тенденций не только со стороны исполнительной власти, но и со стороны представительного органа. Важным штрихом в этой картине является и роль спикера, который всегда рассматривал себя, если не первым, то и не вторым политическим деятелем в стране. Поэтому абсолютная однопалатность, будучи — с одной стороны — преградой к президентскому авторитаризму, часто, пусть не открыто, но все же демонстрировала тенденции к авторитаризму парламентскому. Введение второй палаты, наличие, как минимум, двух спикеров, блокируют постоянную тенденцию к абсолютной однопалатности, что пойдет на пользу не только для развития украинского парламентаризма, но и для развития системы балансов, сдержек и противовесов между разными ветвями власти.

Еще одно обстоятельство, которое оправдывает инициативу создания второй палаты — специфика украинского участия в политике ряда известных региональных политических деятелей, представителей крупных корпораций и так далее. Многие из них вынуждены были становиться народными депутатами не столько в силу политического призвания, сколько для увеличения своего социального, экономического, символического статуса, а также для получения неприкосновенности. Это блокировало путь в парламент для многих действительно потенциальных политиков и делало однопалатное законодательство лоббистским. Так вот, вторая палата, избираемая на базе региональных округов, могла бы перенаправить поток бизнесменов, ищущих социальный и политический статус в верхнюю палату, оставив места в нижней палате для действительных партийных политиков, которые сосредоточат свои усилия не на бизнес законодательстве, а на законодательстве, которое отвечает интересам их избирателей. Согласитесь, что такие, скажем, крупные бизнесмены, как Ахметов, Васадзе и другие, незамеченные в законодательной активности, лучше смотрелись бы в верхней палате. А нынче же действительно известные и опытные политики, как, например, Звягильский и ряд других, вынужден довольствоваться местом в партийном списке, соседством с молодыми, задорными, а порой и грязными политиками, не имея возможности применить свой опыт в парламентской политике. Для верхней палаты пригодился бы и опыт экс-президентов, который сегодня, по сути, не применяется. И Кравчук, и Кучма могли бы иметь пожизненный статус сенаторов верхней палаты. И, кстати говоря, переток бизнесменов из нижней палату в верхнюю несколько бы разъединил связку денег и власти, характерную для однопалатной политики, и изменил бы атмосферу в парламенте, где ощутимая власть, простите за тавтологию, деньгократии, привела к кризису 2006—2007 годов.

Последний аргумент в пользу двухпалатного парламента связан с тем, что верхняя палата могла бы в большей степени учитывать интересы регионов, дав возможность политическим партиям работать на общенациональном политическом поле. Сегодня же партии во многом представляют именно региональный интерес.

Что касается вашего второго вопроса о перспективах реализации «двухплатной» идеи, можно сказать, что нынче существуют возможности, как для реализации, так и для погребения этой идеи. Я вижу два сценария. Первый сценарий связан с апелляцией Президента к общественному мнению с тем, чтобы, скажем, опираясь на опросный референдум попытаться с помощью общественной поддержки преодолеть сопротивление элит. Второй путь — это согласие элит, это технология, направленная не только на работу с общественным мнением, но и на имплементацию этих инициатив через парламент. И если часть украинских бизнесменов-политиков увидят, что вторая палата позволит не только учесть интересы регионов, но и дать возможность многим солидным политикам увеличить свой статус, не исключено, что идея двухпалатности будет реализована. Тем более, что перед многими политиками-бизнесменами сейчас стоит выбор: либо оставаться в этой, наполненной страстями, грязной парламентской политике, либо уходить из нее вовсе, рискуя потерять социальные и политические позиции в структурах власти. Ведь далеко не у всех есть такие возможности, как, скажем, у Пинчука, который нашел свое место в культурных и политико- культурных проектах. Таким образом, очевидно, что наилучшим вариантом для участия в политике и продвижения бизнес проектов на европейские элитные площадки была бы верхняя палата.

Владимир ФЕСЕНКО , председатель правления Центра прикладных политических исследований «Пента»:

— В первую очередь, хотел бы отметить, что идею создания двухпалатного парламента не стоит связывать либо с Ющенко, либо с Кучмой, поскольку сейчас много кто намекает, что именно Кучма продвигал эту инициативу. Так вот хочу напомнить, что эта идея обсуждалась в начале 1990-х годов — на заре конституционного процесса в Украине. И несколько проектов Конституции Украины еще в 90-х годах содержали в себе как раз модель двухпалатного парламента. Почему к этой идее постоянно апеллируют политики? Дело в том, что эта идея весьма популярна в Европе. Так сложилось, что многие европейские страны используют именно модель двухпалатного парламента. Где-то эта модель создалась исторически, и верхняя палата имеет свои особенности, как-то, например, особенный элемент сдерживания и противовесов, как особый элемент в законодательном процессе. Иногда верхняя палата выступает в роли законодательного фильтра, а также рассматривает и кадровые вопросы. В некоторых странах вторая палата связана с федеративным строем. Когда говорят в этом контексте об Украине, эту идею вообще отбрасывают, дескать, у нас унитарное государство и второй палаты быть не может. Но тут не всегда есть связь, ведь даже если верхняя палата формируется по региональному принципу, необязательно иметь федеративный строй. Иногда это используется для того, что бы отличать разные принципы формирования законодательного органа. Ну, например, если нижняя палата формируется по принципу партийного представительства, тогда было бы логично, чтобы вторая палата формировалась по схеме регионального представительства. И если оценивать идею второй палаты в парламенте, я бы акцентировал внимание не на том, приемлема она или нет для нашей страны, а на том, каким образом эта палата будет формироваться и какие, собственно говоря, функции она будет выполнять.

На мой взгляд, идея двухпалатного парламента нынче выдвинута, скорее, по тактическим соображениям — это ведь некое поле для компромисса с региональными элитами. Кроме того, политикам и экспертам сейчас понятно, что чисто партийный способ формирования парламента является вредным и приводит ко многим негативным последствиям. Поэтому ситуацию необходимо менять. Как? Или изменить избирательную систему, или же перейти к двухпалатной схеме работы парламента. Кроме того, метод формирования второй палаты покажет, насколько демократическим будет этот институт. Ведь мы, создавая вторую палату, можем создать дополнительный вес в системе противовесов, который еще более усложнит процесс принятия государственных решений. Именно поэтому идею Виктора Ющенко о необходимости создания двухпалатного парламента я бы оценивал не отдельно, а в общем контексте конституционной реформы либо в общем контексте Основного Закона Украины.

Что касается второго вопроса: пройдет или не пройдет этот вариант? Это связано с очень многими моментами. Я думаю, что Ющенко предложил такую идею, что бы она была более проходимой. Почему? Потому, что пункт о двухпалатном парламенте есть в программе Партии регионов. Сейчас, мне кажется, часть «регионалов» об этом забыла, но такой пункт действительно есть. Поддерживают эту идею и многие эксперты конституционалисты и, возможно, Ющенко, использовал эту идею сейчас с тем, чтобы сделать ее более осуществимой.

Нам необходимо четко определиться: как быть с реформой государственного строя? Ведь если критикуется модель федеративного строя, тогда будут критиковать и вторую палату, раз она формируется по принципу регионального представительства. Если это будет модель децентрализации, когда функции центральной власти передаются органам регионального самоуправления, тогда, возможно, есть смысл подумать над второй палатой, которая будет представлять региональные интересы. Но хочу отметить, что нельзя оценивать отдельные идеи на том же примере двухпалатного парламента. Необходимо давать комплексную оценку, например, как будут распределены полномочия между институтом Президента, двумя палатами парламента, правительством, а также органами местного самоуправления? Кстати, если например, у второй палаты парламента будет право вето на решения нижней палаты, может возникнуть закономерный вопрос о том, зачем тогда вето Президента на законодательные акты? Понимаете, тут ведь есть много таких деталей. Поэтому с оценкой я бы не спешил. Надо оценивать не просто идею двухпалатного парламента, надо оценивать, тщательно анализируя мельчайшие детали, нового проекта Конституции Украины. Было бы очень хорошо, если бы анонсированный недавно президентской стороной проект Конституции стал доступным в ближайшее время. Тогда мы могли бы анализировать не отдельные идеи как таковы, а текст Конституции или же текст новой редакции Конституции в целом.

Юрий ЯКИМЕНКО , директор политико-правовых программ Украинского центра экономических и политических исследований им. А. Разумкова:

— В первую очередь, следует отметить, что идея Виктора Ющенко о двухпалатной парламентской системе не нова, поскольку история независимой Украины уже имела варианты Конституций, в которых именно такая модель парламента и была предусмотрена. Сейчас же, на мой взгляд, повторяется все та же аргументация необходимости двух палат, что звучало и ранее. То есть это и представительство регионов, и эффективность законодательного процесса, и большое качество законов, которые будут последовательно приниматься несколькими палатами и так далее.

Но если говорить об этой инициативе в нынешнем контексте, то, конечно, есть, на мой взгляд, одна вещь, которая может обосновывать эту инициативу. В нынешнем составе Рады о собственно представительстве регионов Украины говорить не приходилось, поскольку большая часть парламентариев переезжают в Киев, где «оседают», а потом переизбираются с одной Рады в другую. Избирательная система вообще не предусматривает непосредственной связи теризбиркомов с депутатами.

Переход от мажоритарной к смешанной, а потом к пропорциональной системе выборов мотивировался тем, что ВР должна играть скорее не представительскую, а законодательную роль. Это должно было стать приоритетом, когда избиратели голосуют не за отдельного депутата, а за политическую силу, ее программу и идеологию, таким образом представляя свои интересы в парламенте. Но на практике оказалось, что политические партии не могут адекватно представить интересы регионов.

Но возникает вопрос: обязательно ли разрешить эту ситуацию путем введения двухпалатной системы парламента? Тут необходимо тщательно взвесить все «за» и «против». Если мы посмотрим на европейские страны, там есть две истории возникновения двухпалатного парламента. Первое — элемент становительного представительства, то есть отдельной социальной структуры, как, скажем, в Британии. Второе — федеративное или земельное устройство. Есть ли у нас такие основания? Да, говорить о различиях регионов нашей страны, можно. Однако пока Украина остается унитарным государством, не исключено, что идея с двухпалатным парламентом станет толчком для федерализации. Можно ли другим, менее опасным способом связать деятельность парламента с регионами? Можно. Для этого не надо менять схему работы парламента на двухпалатную, для этого достаточно поменять избирательную систему.

Если говорить о компромиссном для всех ключевых политических игроков варианте Основного Закона, я в данном случае пессимист. Чем больше инициатив, тем меньше шансов получить согласованные проект Конституции. Поэтому рациональное зерно, на мой взгляд, состоит в том, чтобы все же формировать единую конституционную комиссию при представительстве властных институтов, политических сил, экспертов, общественности с тем, чтобы через этот процесс дискуссии относительно формата Конституции нарабатывать отдельные предложения, которые могли бы быть вынесены на консультативный референдум. А позже, после проведения плебисцита эти наработки на базе концептуальных вопросов, которые уже поддержаны обществом, можно было бы писать Конституцию, которая в конечном итоге должна быть вынесена на референдум.

В нынешней Конституции действительно есть моменты касательно, в первую очередь, взаимодействия высших государственных институций, которые позволяют двухзначное толкование. Мы это проходили уже на примере контрассигнации, на процедуре назначения и увольнения министров, которые представляются Президентом и так далее. Да, в Конституции, с одной стороны, много белых пятен и прогалин. Но, с другой стороны, в иных государствах аналогичные вещи заполняются политической культурой и традициями. У нас такого нет, и поэтому все несогласованные двухзначные моменты каждая из сторон пытается использовать в свою пользу. На Основной Закон можно нарекать, для этого есть основания, но политикам, в первую очередь, следует нарекать на себя. Если посмотреть на все проекты Конституции, которые вносились на рассмотрение за все годы независимости, то очевидно, что каждая из сторон отталкивалась от своих тактических интересов. В итоге это сделало Конституцию заложницей политической борьбы внутри страны. А так не должно быть. На мой взгляд, нам надо лет на десять наложить мораторий на инициативы внесения изменений в Конституцию и научиться сначала читать и жить по уже существующему Основному Закону. Плюс необходимо, чтобы в нормальном режиме функционировал орган конституционной юрисдикции. Или это Конституционный Cуд как в нашей модели, или это та судебная ветвь, которая может разрешать конституционные споры.

Максим СТРИХА , доктор физико-математических наук, действительный член АН высшей школы Украины:

— Как вы помните, Леонид Кучма провел референдум в апреле 2000 года, где было четыре вопроса. Народу предлагалось снятие депутатской неприкосновенности и ограничение числа парламентариев, и украинцы радостно за это проголосовали. Губернаторам предлагалась вторая палата в парламенте и для этого губернаторы очень тяжело работали, получив немыслимый результат на референдуме. В итоге, в этой красивой обвертке Кучма получил главное для себя — право распускать парламент при любых обстоятельствах. Сейчас нам фактически предлагается римейк этого референдума, причем, с тем же набором вопросов: ограничение депутатской неприкосновенности, сокращение числа депутатов, двухпалатность для региональных элит… Действительно ли это может улучшить политическую ситуацию на Украине? Говоря в целом, вторая палата парламента не является ни абсолютным добром, ни абсолютным злом. Есть и унитарные государства, в которых функционирует вторая палата. Но при этом роль второй палаты несколько другая. Возьмем, например, Польшу. В тамошнем Сенате, который не есть таким же мощным как Сейм, заседают политики, которые отошли от своей деятельности, но их опыт нужен стране или же интеллигенты. Например, вице-маршалом Сената является действующий профессор философии Варшавского университета. Таким образом эта палата играет полезную роль — более тщательного рассмотрения законопроектов в интересах общества, не допуска каких-либо ошибок, которые неизбежны во время законодательной вермишели в загруженном Сейме. Подобную роль играет и Палата лордов в Великобритании, где мирно доживает свой век баронесса Тетчер вместе с сотней наследственных лордов и пятью сотнями представителей британской элиты, которым был присвоен статус лордов за их заслуги перед нацией. Украине предлагают создание несколько другой верхней палаты, которая будет играть представительскую роль именно для региональных элит и, неизбежно, хочет кто-то этого или нет, будет служить идее федерализации. Боюсь, что такая вторая палата ничего хорошего Украине не принесет, а иную нам никто, судя по всему, и не предложит. Поэтому, на мой взгляд, в идее создания второй палаты парламента минусов больше, нежели плюсов.

ЭТО МЫ УЖЕ ПРОХОДИЛИ…

15 января 2000-го Леонид Кучма издал указ о проведении 16 апреля 2000 года всеукраинского референдума по народной инициативе о внесении изменений в Конституцию.

На референдум были вынесены такие вопросы:

— о предоставлении президенту права распускать парламент, в случае если в течение месяца он не сформировал коалицию или в течение трех месяцев не утвердил представленный правительством бюджет;

— о сокращении общего числа депутатов ВР с 450 до 300;

— о необходимости формирования двухпалатного парламента;

— об отмене депутатской неприкосновенности.

Тогда в плебисците приняли участие 81,15% украинцев, имеющих право голоса. По данным Центризбиркома первое предложение поддержали 84,69% граждан, второе — 89,00%, третье — 89,91%, четвертое — 81,68%.

29 мая 2000 года по результатам проведенного референдума президент Кучма издал указ о создании комиссии по подготовке изменений в Основной Закон. Между тем, ВР из четырех решений референдума одобрила только одно, внеся изменение, согласно которому глава государства получил право распускать парламент.

КАК У НИХ?

Россия — двухпалатное Федеральное cобрание.

Азербайджан — однопалатный Милли меджлис.

Великобритания — двухпалатный парламент (палата лордов и палата общин).

Литва — однопалатный Сейм.

Польша — двухпалатный парламент (Сейм и Сенат).

США — двухпалатный Конгресс.

Узбекистан — двухпалатный Олий мажлис (Сенат и Законодательная палата).

Франция — двухпалатный парламент (Сенат и Национальное собрание).

ФРГ — двухпалатный парламент (бундесрат и бундестаг).

Эстония — Рийгикогу (Государственное собрание).

Казахстан — двухпалатный парламент (Сенат и мажилис).