ФОРМУЛА УСПЕХА ПРАВИТЕЛЬСТВА: честность, предсказуемость, ответственность

Развитие экономической ситуации в 1999—2000 гг. впервые за последнее десятилетие дает повод для осторожного оптимизма. Очевидно, что некоторые негативные тенденции удалось переломить, впервые можно говорить об определенных успехах в социальной сфере. Заслуга действующего кабинета в происшедшем несомненна.

Важно и то, что заявленные цели и задачи правительственной экономической и социальной политики в основном отвечают фундаментальным интересам страны. Любое правительство, для которого эти интересы приоритетны, должно руководствоваться сходными ориентирами.

Но проблема еще и в том, насколько последовательно выполняется выдвинутая программа, всегда ли реальные действия адекватны продекларированным целям и в какой мере используются имеющиеся возможности. СДПУ(о) вправе ставит эти вопросы со всей возможной остротой, поскольку как партия большинства она поддержала кандидатуру главы кабинета и правительственную программу. Она принадлежит к числу партий, которые оказывают правительству наибольшее содействие в парламенте (о чем говорят результаты голосований в ВР). Следовательно, СДПУ(о) несет свою долю ответственности за результаты работы правительства, и рассчитывает, что ее мнение правительством будет учтено.

Один из наиболее серьезных вопросов — обеспечение устойчивости достигнутого экономического роста и повышение его темпов в ближайшие годы. Не секрет, что наблюдаемый экономический рост обусловлен прежде всего действием конъюнктурных факторов (по данным Госкомстата, на 80% — приростом экспорта). В этом нет ничего необычного, поскольку после кризиса 1998 г. фазу интенсивного подъема переживают практически все пострадавшие страны. Но нельзя полагаться только на внешнюю конъюнктуру, поскольку она рано или поздно с неизбежностью изменится.

Необходимое условие устойчивого роста производства — снижение налоговой нагрузки на экономику. Налоговая реформа должна и могла быть проведена в 2000 г., ее срыв — стратегическая ошибка правительства, негативные последствия которой трудно даже оценить. Но не меньшей ошибкой было бы и принятие сейчас Налогового кодекса «с закрытыми глазами», без исправления серьезных изъянов. Необходимо четче «выписать» правовые гарантии налогоплательщикам от произвола фискальных органов, жестче регламентировать функции и права последних. Важно также, чтобы снижение налоговых ставок было существенным и одномоментным, без выделения этапов. В противном случае его стимулирующий эффект уменьшится, что может дискредитировать реформу и дать дополнительные аргументы сторонникам высоких налогов.

Источники, за счет которых можно компенсировать первоначальные потери бюджетных доходов, хорошо известны. Это, прежде всего, расширение налоговой базы. Абсурдная цифра — льготы по НДС почти в 6 раз превосходят фактические поступления от этого налога — показывает, что пора переходить от лозунгов к делу. Серьезных аргументов против немедленного снижения НДС до 15% (ставка, достаточно высокая по европейским меркам) нет.

Налоговая реформа может быть успешной лишь в том случае, если навести порядок в бюджетной сфере. Нельзя не согласиться с провозглашенными принципами и целями бюджетной политики: отказ от разрушительных зачетных схем, льгот, списаний, бездефицитность, социальная ориентация и т.д. Но при оценке достигнутого поводов для особой эйфории пока нет.

По данным Счетной палаты, только за 9 месяцев 2000 г. объем налоговых льгот вырос по сравнению с соответствующим периодом прошлого года на 25% и превысил доходы общего фонда Государственного бюджета Украины; профицит — фикция, речь идет о многомиллиардном скрытом дефиците; социальные бюджетные расходы недофинансированы, зато «перефинансированы» расходы на госуправление, прежде всего, на исполнительную власть.

Вероятно, о приведенных цифрах и фактах можно спорить. Но само их появление свидетельствует: процесс исполнения бюджета непрозрачен, следовательно, не может в должной мере контролироваться представительными органами власти и через них — обществом. В интересах самого правительства способствовать изменению подобной ситуации, созданию условий, когда его успехи в исполнении бюджета нельзя будет поставить под сомнение и трактовать как результат цифровых манипуляций.

Совершенно непонятно, почему при благоприятной экономической конъюнктуре, непредвиденно высоком росте общественного производства и, следовательно, сверхплановых бюджетных доходов, в конце 2000 г. возрождена порочная практика бюджетных взаимозачетов, расширен круг субъектов таких расчетов и смягчены условия их проведения. Тем более, что громадные средства получены бюджетом благодаря рекордно высокой за последние четыре года инфляции. Как известно, каждая четвертая гривня в доходах бюджета имеет инфляционную природу, только за счет превышения предусмотренного показателя инфляции доходы дополнительно выросли на 1,5 млрд. грн.

Неясно также почему, несмотря на неоднократные правительственные запреты, в последние месяцы возросло количество случаев погашения за счет бюджетных средств иностранных кредитов, взятых под государственные гарантии (убытки от подобной практики уже к началу 2000 г. превышали 1 млрд. USD).

Правительство, используя в исключительно благоприятных условиях старые порочные методы «решения» бюджетных проблем, причем вопреки собственным декларациям и программе, лишает бюджет «живых» денег, которые могли бы пойти на социальные нужды. Возможно, оно просто не в состоянии честно оценить остроту положения в социальной сфере, иначе вряд ли пошло бы на финансирование сверх утвержденных бюджетных расходов отдельных властных структур на сумму приблизительно 500 млн. грн. (при том, что бюджет- 2000 и без того предусматривал удвоение этих расходов). Этих денег вполне хватило бы на выплату бюджетных задолженностей по зарплате уже в 2000 г.

При некоторых позитивных сдвигах пока не произошло сколь- нибудь существенного перелома в решении социальных задач, в повышении благосостояния граждан. В 2000 г. реальная средняя заработная плата и реальная средняя пенсия снизились, причем пенсия — существенно. Погашение пенсионной задолженности в огромной мере облегчено их обесцениванием из-за высокой инфляции. Следует также признать: при среднегодовом росте цен продовольственных товаров в 2000 г. на 34,5% (основная масса пенсионеров, как известно, практически всю пенсию вынуждена тратить на питание и оплату жилья и жилищно-коммунальных услуг) уже произведенное и планируемое повышение пенсионных выплат означает лишь попытку вернуть то, что «съедено» высокой инфляцией.

Уменьшение задолженности по заработной плате на 23% при инфляции на 25,8% означает, что задолженность с учётом инфляции практически не изменилась.

Реальные доходы населения увеличились, но — не за счет оплаты труда, пенсий, а за счет доходов от «экономики выживания» — подсобного хозяйства и т.д.

Падение реальной зарплаты и пенсий в условиях экономического спада можно понять, но при достаточно интенсивном росте ВВП оно выглядит парадоксально. Объяснение этого не только в пренебрежении давно назревшей реформой системы заработной платы, в безразличном отношении к росту начислений на оплату труда, который загоняет ее в «тень», в нелегальные схемы. Лишь красивым лозунгом осталась идея Стабилизационного пакта, выдвинутая правительством в момент его формирования. Между тем ее реализация могла бы резко повысить роль профсоюзов в защите прав работников, в том числе и права на достойную зарплату. Поэтому необходимо ставить вопрос о практической реализации этого пункта правительственной программы.

Бессмысленно апеллировать к множеству разнообразных цифр и графиков, которые иллюстрируют социальные достижения прошедшего года, если, по данным обследований семейных бюджетов, структура, качество питания населения ухудшились, а распределение населения по уровню среднедушевых совокупных расходов «свидетельствует о сохранении тенденции смещения к низкодоходным группам» (Госкомстат Украины). Иными словами, в 2000 г. население по-прежнему беднело. За год существенно вырос разрыв между совокупными расходами 10% наиболее и наименее обеспеченной части населения (с 6,2 раза до 6,7 раза). Это значит, что продолжалось размывание зачатков «среднего класса», который служит опорой социальной и политической стабильности в обществе.

Политика доходов требует немедленного и радикального пересмотра. Пришло время ставить вопрос о полном освобождении от подоходного налогообложения значительной части населения с низкими доходами, а также о существенном снижении ставок подоходного налога. Пора прекратить разговоры о необходимости перехода к адресной социальной помощи и начать, наконец, этот переход (как минимум, создать систему мониторинга бедности). Проблема бедности в Украине — это в значительной мере проблема снижения уровня жизни семей с детьми. Наблюдаемое резкое уменьшение рождаемости в 1999—2000 гг. логично связать с отсутствием должной государственной поддержки этой категории населения. Далее нельзя мириться с тем, что даже совершенно мизерная помощь семьям с детьми выплачивается нерегулярно. По состоянию на 01.03.2001 г. задолженность по ней составила 65,6 млн. грн. (выросла за год на 16,3%). Это — не сумма для бюджета, в котором легко находятся гораздо большие средства на сверхплановое финансирование властных структур.

Ситуация в социальной сфере во многом определяется тем, что правильно выделенные приоритеты, задачи не реализуются в конкретную текущую политику. Это характерно и для всей экономики. Стратегические ориентиры выступают в качестве набора определенных лозунгов или абстрактных показателей, не имеющих непосредственной связи с практической деятельностью правительства. В результате экономическая стратегия не играет существенной роли, подменяется ситуативным реагированием на текущие проблемы. Утрачивается способность должным образом отвечать на глобальные вызовы времени. В частности, не решается задача обновления производственного аппарата страны, износ которого достиг критических величин. Эта проблема особенно остра по отношению к отраслям инфраструктуры, где она не может быть решена быстро и без непосредственного участия государства, на основе действия рыночных механизмов. Если она не станет поводом для разработки и немедленной реализации комплекса конкретных мероприятий, страна в ближайшем будущем может столкнуться с чередой техногенных катастроф. Отсутствие стратегического подхода проявляется и в отношении к реструктуризации производства, отечественной науке, информатизации.

Одним из последствий доминирования текущих задач над стратегическими является нестабильность, непредсказуемость экономической политики, которая выступает как фактор дезорганизации хозяйственной жизни, повышения рисков предпринимательской деятельности до уровня, когда ее нормальное развитие становится невозможным. Примеров подобной непредсказуемости действий правительства множество.

К ним, например, относится попытка пересмотреть, причем без изменения законодательства, основные процедуры приватизации, подменить их, по сути дела, субъективными решениями правительственных чиновников. Для внешних и внутренних инвесторов это было четким знаком, что украинское правительство не намерено считаться с законодательно установленными правилами игры. В такой ситуации нельзя удивляться резкому ухудшению выполнения плана по доходам от приватизации.

Сразу после принятия упрощенной системы налогообложения субъектов малого бизнеса и некоторого упрощения системы регулирования их деятельности были предприняты попытки пересмотреть принятые решения (невключение упрощенной системы налогообложения в первоначальный проект Налогового кодекса, попытка введения ЭККА и т.п.).

Примеры можно продолжать до бесконечности, но важен сам принцип — условия экономической деятельности могут быть пересмотрены в любой момент, законодательные гарантии пока мало что гарантируют.

При всей разнородности затронутых проблем, они в значительной мере могут быть сведены к единому знаменателю. Дело не в персоналиях, не в субъективных намерениях тех или иных правительственных чиновников, вне зависимости от их ранга. Проблема в том, что пока не создан эффективный механизм общественного контроля за деятельностью исполнительной власти, подчинения этой деятельности интересам общества. Поэтому зачастую в экономической политике доминируют корпоративные, корыстные интересы бюрократии. Отсюда — вызывающее пренебрежение к решению самых неотложных социальных проблем на фоне постоянного перераспределения бюджетных доходов на нужды исполнительной власти (причем зачастую перераспределение теневое, «подковерное»). Отсюда же — пренебрежение стратегическими задачами, враждебное отношение к представителям предпринимательства, бизнеса, неадекватное реагирование на критику.

Безликий бюрократический аппарат тихо и незаметно «спустил на тормозах» административную реформу, которая свелась к очередным слияниям-разделениям и переименованиям при неизменности функций и полномочий. Результат — количество чиновников и расходы на их содержание выросли.

Проблема подчинения деятельности бюрократии общественным интересам в условиях формирующейся демократии не имеет иного решения, кроме создания эффективной партийно-политической системы, обеспечения прочной связи в цепи общество — партии — представительные органы — политическое правительство — бюрократия. Вопросы влияния парламентского большинства на правительство, формирования политически ответственного правительства — это отнюдь не только вопросы политики. Это путь к созданию эффективной государственной машины, без которой невозможно устойчивое развитие экономики.

Не хотелось бы, чтобы читатель отнёс мою критику деятельности правительства исключительно на счёт моего неприятия Виктора Ющенко в роли премьер-министра. Высказанные выше претензии к правительству базируются на универсальных правилах, которые вытекают из моих взглядов, из идеологических подходов, исповедуемых СДПУ(О). И они были бы предъявлены любому правительству, кто бы им не руководил и независимо от того, в каком качестве я бы не выступал.

Мне представляется, что эффективным может быть лишь такое правительство, которое:

— строго руководствуется понятными обществу принципами;

— свои тактические решения основывает на тщательно проработанной и постоянно корректируемой стратегии;

— открыто и честно рассказывает обществу не только о своих успехах, но и о неудачах и их причинах, спокойно и с достоинством реагирует на критику;

— ответственно и последовательно в своих решениях, взятые на себя обязательства строго выполняет;

— опирается в выработке своей политики на чётко структурированное парламентское большинство.