Старт для формирования общин

8 апреля в Украине фактически стартовала административно-территориальная реформа — правительство приняло Методику формирования состоятельных территориальных общин. Именно этот документ открывает путь (запускает бюрократическую процедуру) для реализации положений Закона Украины «О добровольном объединении территориальных общин». В дальнейшем в течение месяца областные государственные администрации должны подать на рассмотрение областным советам проекты перспективных планов формирования территорий общин. То есть приблизительно до 9 мая. И если областные советы согласятся с предложенным вариантом, то уже в конце мая — в начале июня эти документы начнут поступать в Кабинет Министров Украины для утверждения. В соответствии с требованиями Конституции, избирательная компания в местные советы у нас стартует 5 сентября. С точки зрения специалистов Ассоциации городов и общин Украины, это минимально возможный срок, чтобы желающие объединиться успели до ее начала.

Вряд ли стоит ожидать массовости подобного процесса. Но отдельные территориальные общины могут рискнуть — при условии, что в течение апреля — мая, то есть до утверждения перспективных планов правительством (в процессе разработки их проектов) решат между собой все принципиальные вопросы во время проведения консультаций (формальных и неформальных). Теоретически первые должны выиграть — хотя бы потому, что почти автоматически «потянут» на себя часть бюджетного финансирования (ту, что сейчас идет преимущественно в районный бюджет). А еще государство обещает деньги на инфраструктурные проекты (но, к сожалению, пока что не на сельские дороги). Вроде бы и европейские доноры согласны материально поддержать процесс объединения, хотя и сомневаются в успехе добровольного этапа в целом. Как бы то ни было, для тех, кто решится, открываются принципиально новые возможности.

Напомню, что речь идет не столько об укрупнении как таковом, сколько о формировании на базовом уровне состоятельных территориальных общин, способных выполнять свои функции настолько, насколько сейчас их выполняют районы. То есть новая община — это мини-район (в этом смысле речь идет о дроблении действующих районов), который делает ненужным непосредственное присутствие государственных администраций на местах в подавляющем большинстве случаев. Это, как правило, малый и средний город (поселок, большое село) вместе с сельской округой. Кстати, очень напоминает подход, сложившийся стихийно во времена магдебургского права, — достаточно посмотреть на карту любого победного города, чтобы понять: на самом деле это было сочетание города и села в одной административно-территориальной самоуправляющейся единице. Конечно, состоятельной — исторически местное самоуправление началось именно со способности местных территориальных общин самим выполнять свои функции, без навязчивой опеки государства.

Для какого-то количества территориальных общин Украины такое развитие событий вскоре станет вероятным, ведь государство стремится создать прецеденты для других. Мешает тому недостаток ресурсного обеспечения реформы, в том числе кадрового, и многочисленные страхи, господствующие среди жителей нынешних территориальных общин в сельской местности. Один из самых больших среди них — возможная ликвидация нынешних районов и создание на их базе в несколько раз больших административно-территориальных единиц (не менее 150 тыс. населения). Подобная перспектива воспринимается как несчастье не в последнюю очередь из-за ловушки используемой терминологии: кто сразу поймет, что за старыми и новыми общинами, старыми и новыми районами, то есть за одинаковыми, привычными сочетаниями букв прячется разное содержание? Что новый район — это вовсе не привычный для нас район, а лишь несколько функций, главная среди которых — вторичная медицинская помощь и контроль деятельности органов местного самоуправления? То есть, особого смысла бороться за него нет.

Собственно, кто-то такие моменты должен постоянно разъяснять. Этот «кто-то» — именно тот, на кого может опереться реформа, кто ее не боится, понимает и способен объяснить другим. Пока что (и то в очень ограниченном количестве и при условии предварительной работы) можем говорить о каком-то наличии специалистов на областном уровне. Но только они реформу не вытянут без взаимодействия с районным управленческим уровнем, а последний в переменах видит разве что угрозы для своего будущего. Его нужно заинтересовать, чтобы создать «движущую силу» реформы.

С точки зрения одного из ее авторов, Юрия Ганущака, «смену статуса местных государственных администраций с исполнительных органов областных и районных советов на подконтрольные и, соответственно, создание исполнительных органов этих советов необходимо произвести лишь по окончании формирования общин и районов» (имеется в виду — новых районов). Сохранение на некоторое время действующих местных государственных администраций с их нынешними полномочиями необходимо, ведь именно они призваны взять на себя управление реформой, в первую очередь на областном уровне.

А вот ситуация, когда наряду с новой общиной с фактически правами района и дальше остается работать старый район (точнее, то, что от него осталось) с его медленно умирающей райгосадминистрацией и районным советом, крайне нежелательна. В таком случае возникнут как бы две параллельные реальности в сфере государственного управления. Старый район будет продолжать заниматься общинами, не пожелавшими объединяться. Но вопрос: какие ресурсы для этого останутся, тем более, если из его состава фактически выйдет территориальная община, сформированная вокруг районного центра, и что случится с его кадрами? Поэтому лучше, конечно, реформировать административно-территориальное устройство области в целом. Но найдутся ли желающие? Если да — хорошо, если нет, то предлагаю подумать над другим вариантом: объединение должно охватывать всю территорию, так сказать, пилотного района или же нескольких (лучше — смежных) районов. Таким образом, подавляющее большинство щекотливых моментов снимется во время формирования новых управленческих (но теперь уже самоуправляющихся) структур, в том числе с помощью нового Закона Украины «О государственной службе», проект которого предусматривает возможность перехода государственного служащего в органы местного самоуправления «во время делегирования полномочий и функций» без обязательного проведения конкурса «в случае соответствия его профессиональной компетентности квалификационным требованиям к соответствующей должности и при условии поступления на службу в первый раз по результатам конкурса».

Понятно, что старые районы естественным образом прекратят свое существование, а их функции почти полностью переберут на себя новые объединенные общины. На практике это будет означать, что в исполкомах общин будут работать преимущественно опытные специалисты с необходимым обновлением кадров, а в областной центр на совещания в облгосадминистрацию будет ездить не глава районной администрации, а соответствующее количество председателей новых территориальных общин. Приблизительно от одного до пяти, судя по расчетным величинам. И так будет продолжаться до принятия в новой редакции Закона Украины «О местном самоуправлении» и нового нормативно-правового акта, который должен заменить Закон Украины «О местных государственных администрациях». В конечном итоге, осенью надеемся на внесение изменений в Конституцию Украины в части вопросов децентрализации и передачи власти органам местного самоуправления, призванных решить те принципиальные вопросы, которые сейчас остаются недоступными для Закона Украины «О добровольном объединении территориальных общин».

А вот заинтересовать нынешних глав территориальных общин будет значительно сложнее — в подавляющем большинстве случаев по результатам реформы они смогут рассчитывать на должность сельского (поселкового) старосты, но без права юридического лица (таковым будет лишь новая община), что является очевидным уменьшением полномочий. Что сельские председатели могут существенно влиять на мнения земляков — понятно. Но и здесь есть отличия. Как свидетельствуют многочисленные личные беседы, руководители более богатых сельских территориальных общин и соответствующих районов не особо склонны к реформированию. Аргумент железный: у нас и так денег хватает (преимущественно — плата за землю), мы даже не знаем, что с ними делать, так зачем нам объединяться? И дальше что-то типа: «Заводы нужно строить, а не этой реформой заниматься!». Впрочем, что думают сельские и поселковые головы о реформе в целом — тема отдельного разговора.

Сейчас лишь отметим, что более бедные общины не такие строптивые и, в принципе, понимают, что нынешняя ситуация с распределением бюджетных средств и отсутствием перспектив для развития дальше сохраняться не может. Но они просят показать понятные материальные, так сказать, инфраструктурные аргументы, которые позволят не ухудшить качество предоставления имеющихся административных услуг. Проще говоря, чтобы не возникло проблем с оформлением справок и необходимостью ездить за ними бог знает куда. И это сугубо организационный, технический вопрос, решить который можно без больших капиталовложений. А еще лучше — дать надежду на развитие долгое время запущенных территорий.

При условии, что удастся найти приемлемые ответы на подобные практические вопросы, через полтора года мы сможем говорить о первых историях успеха.

КОММЕНТАРИЙ

«ДОБРОВОЛЬНОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ ОБЩИН НЕ СРАБАТЫВАЕТ — СТОИТ СДЕЛАТЬ ЕГО АДМИНИСТРАТИВНО-ПРИНУДИТЕЛЬНЫМ»

Александр СЕРГИЕНКО, директор аналитико-исследовательского центра «Институт города»:

— Сложившаяся на сегодняшний день ситуация несколько абсурдна — у нас численность сельского населения сократилась, количество сел уменьшилось на несколько сотен, а количество сельсоветов, наоборот, увеличилось. У нас есть множество сельсоветов, у которых бюджет — это зарплата председателя, секретаря и флаг над зданием. Других денег на развитие и воплощение программ нет. Поэтому мы просто обречены на реформу, предусматривающую создание мощных самодостаточных общин с предоставлением им полномочий и ресурсов.

Опыт других стран, в которых проходила админреформа с укрупнением общин, показывает, что добровольное объединение не срабатывает — слишком велико сопротивление местных должностных лиц — председателей сельсоветов и др., которые потеряют свою должность. Все эксперты из стран Балтии, Чехии, Словакии советуют не затягивать с этим процессом, а сделать его административно-принудительным. Все карты новых районов и общин уже составлены и уже неоднократно демонстрировались. Таким образом, эта реформа — дело государственной воли, если она будет проявлена и на государственном уровне будет принят акт об объединении общин, все произойдет очень быстро.

У нас уже сделаны первые шаги в этом направлении — Бюджетный кодекс прописан так, что объединение общин является экономически целесообразным. Большие общины сразу увеличивают свои поступления, следовательно, это своеобразный механизм поощрения. Объединенные общины более состоятельны, чем мелкие. Сейчас также проходят постоянные консультации и разъяснения среди «актеров» этой «драмы» — сельских и поселковых председателей, которым объясняются все преимущества реформы. У них забрали налог на доходы физических лиц, и как только они объединятся в большую общину, их бюджет сразу начнет расти. Сейчас в первые два месяца практически во всех областях Украины возросли доходы за счет этой бюджетной трансформации.

Что касается предстоящих выборов депутатов и новых глав общин, то действующие лица и исполнители останутся те же. Там, где исчезнут сельсоветы, останется староста, который будет представлять интересы данного небольшого сообщества в исполнительном органе или в местном совете. Что же касается депутатов, то люди знают наиболее активных членов своих общин, которых они могут избрать. Проблемы могут возникнуть при подсчете количества депутатов. Но есть довольно логичные формулы определения количества представителей общины.