Войцех МИСЬОНГ: «Если бы я начинал реформу, я бы начал ее с лицеев»

Почему в Украине отсутствуют сильные территориальные общины? По мнению Анатолия Ткачука — одного из «отцов» местного самоуправления в нашей стране — причина в том, что в свое время государство не реформировало базовый уровень самоуправления — не создало дееспособные общины. В отличие от Польши, которая начала реформу самоуправления по формированию дееспособных гмин (так называются общины в Польше), Украина пошла по пути делегирования полномочий сверху вниз. Как следствие, большинство общин не в силах были их выполнять, поэтому возвращали их на уровень районов.

Принятая в апреле прошлого года концепция децентрализации и процесс, который она запустила, призваны наверстать упущенное, создав дееспособный базовый уровень самоуправления, четко распределив между различными уровнями власти полномочия и предоставив каждому из них ресурсы для их осуществления. Первый серьезный шаг на этом пути был сделан в декабре прошлого года, когда с изменениями в бюджетном кодексе произошла фискальная децентрализация, которую политики часто называют «бюджетной децентрализацией».

В достаточном ли темпе мы движемся на пути к децентрализации и на чем стоит в первую очередь концентрировать свое внимание дальше — в нашем интервью с экспертом по вопросам публичных финансов Войцехом МИСЬОНГОМ. В 1989-1994 годах он занимал должность заместителя министра финансов Польши (в т. ч. был заместителем Лешека Бальцеровича) и отвечал за фискальную децентрализацию во время проведения реформы местного самоуправления. Отметим, что польский эксперт является автором новой редакции Бюджетного Кодекса в Польше. Сейчас пан Мисьонг — советник председателя Верховной контрольной палаты Польши.

О ГОТОВНОСТИ УКРАИНЫ К ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

— В Украине децентрализация дошла до того момента, когда нужно вносить изменения в Конституцию. По вашему мнению, насколько мы готовы к этой реформе? Как вы оцениваете первые шаги к децентрализации, которые Украина сделала в декабре прошлого года?

— Это непростой вопрос, ведь его нужно рассматривать с разных точек зрения. С точки зрения правительства, эта реформа происходит. Конечно, хочется, чтобы процесс происходил быстрее.

 То, что Кабинет министров Украины сделал в декабре 2014 года в части бюджетной децентрализации, это хорошо. Нужно двигаться в этом же направлении. Поэтому теперь нужно создавать шаг за шагом юридическую базу для этой реформы. Кажется, что это можно сделать быстрее, но это не так.

На вопрос, насколько люди готовы к самоуправлению, мне сложно ответить. Насколько они понимают пользу от того, что, например, городом реально руководит совет и исполком, которых они сами выбрали? Насколько они понимают пользу от того, что приоритетные политики в городе могут быть иными, чем в стране, потому что потребности в городе другие? Достаточно ли людей, готовых взять на себя ответственность управления делами жителей. Люди, наверное, не совсем готовы. Но с чего-то нужно начинать ...

— Отсутствие людей, которые были бы способны взять на себя ответственность за управление делами жителей, не является той проблемой, которую нельзя решить. Насколько, по вашему мнению, важна подготовка таких людей? Когда она должна проходить и как? Возможно, вы расскажете о положительном опыте в вашей стране.

— Наш опыт совсем другой. Поскольку в Польше в 1989 году, когда мы начинали не просто реформу децентрализации, а реформу всего строя страны, были локальные администрации. Были люди, которые имели административную подготовку. Они знали, как это работает. Это то, чего сегодня в Украине уже нет.

Нужна ли людям, которые должны управлять городами, подготовка? Мой ответ  — конечно! Но лучший способ их подготовить — это позволить людям это делать. Даже если они не до конца готовы. И мы считаем, что лучше было бы подготовить людей, прежде чем передавать власть на места, чтобы они еще что-нибудь знали. Еще чему-нибудь научились. Поверьте, они очень быстро научатся, когда начнут это делать.

Во-первых, не нужно бояться ошибок. Пусть пойдет процесс. Потому что теоретически обучать, как нужно действовать, очень сложно. Во-вторых, если правительство сделает ошибку, то это почувствует вся страна, если же власти города сделают ошибку, то ее почувствуют лишь те, кто в нем живет. В следующий раз власть ее не повторит, но масштаб негативных последствий будет значительно меньше.

«ЛУЧШЕ НЕ ПРОВОДИТЬ РЕФОРМУ САМОУПРАВЛЕНИЯ ВООБЩЕ, ЧЕМ ИМИТИРОВАТЬ ЕЕ»

— К примеру, за 26 лет, после проведения реформы децентрализации в Польше, различные руководители городов сталкивались с рядом проблем и вызовов и уже сумели наработать определенные успешные модели и практики их решения. Возможно, лучше сначала нашим мэрам постажироваться в Польше, чтобы не делать ошибок там, где уже существуют успешные «рецепты» их недопущения, а уже потом приступать к работе?

— Это всегда помогает! Я также думаю, что подобные стажировки можно делать внутри Украины. Потому что у вас есть муниципалитеты, которые научились решать определенные проблемы ... Нужно помогать друг другу. Но и в Польшу мы приглашаем.

— Как вы оцениваете темпы реформы децентрализации в Украине? Есть ли что-то, в чем мы уже безнадежно отстали? И есть ли что-то, что нужно срочно наверстывать?

— Проблема не только в том, чтобы написать законы, нужно еще, чтобы они прошли через парламент. Исходя из политической ситуации в Украине, мне сложно ответить, возможно ли сделать так, чтобы этот процесс пошел в парламенте быстрее. Если сейчас складывается такая ситуация, что парламент не проголосует за реформу, то лучше подождать.

Если для ускорения процесса идти на компромиссы и делать что-то похожее на настоящее самоуправление, то лучше не начинать. Нужно сделать так, чтобы в селах и городах люди почувствовали, что есть самоуправление. Чтобы то, что происходит в городе, зависело от них. От тех людей, которых они выбирают в мэры, и тех, кого они выбирают в местные советы.

Можно ли сделать больше? Не знаю. И, честно говоря, я стараюсь этим не заниматься. Мое дело — помочь понять, как лучше это сделать. Посоветовать, что лучше делать, а что — нет. А как это сделать в политическом плане, это уже не моя ответственность.

«... ГОРОДА ПЕРЕСТАНУТ ТРАТИТЬ ДЕНЬГИ НА ВЕЩИ, КОТОРЫЕ ДЛЯ НИХ НЕ ВАЖНЫ»

— Фискальная децентрализация, за которую проголосовали в декабре прошлого года, была первым серьезным шагом к децентрализации власти в целом. Как следствие, города областного значения получили возможность иметь дееспособный бюджет и возможность им распоряжаться. В перспективе, после завершения формирования дееспособных общин все территориальные общины будут самостоятельно распоряжаться местными бюджетами. Каким вы, как эксперт по публичным финансам, видите эффективное распоряжение этими средствами, как лучше общинам составлять бюджет и что следует учитывать при его планировании?

— Всегда при составлении бюджета стремятся иметь больше расходов, чем есть доходов. Всегда хочется иметь больше расходов, чем есть на это денег. Это заставляет власть думать о приоритетах. Если потребностей больше, чем доступных денег, нужно выбирать те расходы, которые являются более важными.

— Вы имеете в виду программно-целевой метод планирования бюджета?

— Да. И сила местного самоуправления в том, что эти программы будут в разных местах разными. К примеру, в Польше последние 15 лет государство много публичных денег использовало на строительство дорог, ведь они были очень плохими. Города же могли сами решать, куда тратить свои бюджеты. Они сами определяли, что им важнее: это были дороги, или что-то другое ... Соответственно, на это, в первую очередь, тратились деньги.

Сначала определяем основные приоритеты, а уже потом распределяем деньги. И то, что мы должны делать в первую очередь, зависит от того, что думают жители городов. И может быть так, что даже в двух подобных местах это будут разные вещи. Одних жителей беспокоит отсутствие нормальных дорог, а других беспокоит, что в школе плохие учителя. А это означает, что нужно их заменить и что-то изменить в процессе управления школами. И они это делают.

Однако для этого система должна точно определять, какие ресурсы имеются в распоряжении органов местного самоуправления и какие доходы они могут собирать сами. И очень важно, чтобы не ограничивалась свобода использования этих средств. Государство не должно давать органам местного самоуправления указания, как формировать бюджетные расходы. Общины должны иметь собственные средства и возможность свободно ими распоряжаться.

Когда гмины с 1990 года получили право определять собственные расходы, они получили бюджетную экономию в 10-15%. Потому что в системе, в которой расходы определены заранее, они теряли деньги. А после получения свободы распоряжения собственными средствами они перестали тратить деньги на те вещи, которые для них не важны.

«КООРДИНАЦИЯ И КОММУНИКАЦИЯ — ДВЕ КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УКРАИНЫ»

— Какими вы видите сегодня ключевые проблемы Украины, и — пути их решения?

— Вопросов у вас много. Возможно, если мы посмотрим на все проблемы Украины, как у государства и экономики, то окажется, что децентрализация не является главной проблемой. Я так чувствую. Возможно, я не прав. Есть и другие, которые являются более важными, чем децентрализация.

Возможно это координация деятельности между Кабмином и другими органами власти. По опыту нашей работы с министерством финансов и министерством регионального развития, мне кажется, что сотрудничество между ними могло бы быть лучше. Это очень важно. И я этого, к сожалению, не увидел.

 Нужно объяснять людям, почему это нужно, чтобы они понимали пользу от реформ. К примеру, реформа децентрализации означает появление в общинах собственных ресурсов и права ими распоряжаться.

— Какие вы видите пути решения этих проблем?

— Для решения проблемы координации действий между различными органами власти важен сигнал сверху. В каждой стране существует проблема координации между министерствами. Если есть 15 министерств, каждое из них будет думать, что оно — самое главное, по мнению его министра. И это нормально. Важно, что сделает премьер-министр. Сможет ли он объяснить, что они все главные и должны между собой взаимодействовать, или нет.

Коммуникация же — это очень большая работа. Это нужно делать каждый день. Везде, где это возможно. Однако сделать какую-либо огромную централизованную программу коммуникации, мне кажется, очень тяжело. Однако нужно пользоваться любой возможностью, чтобы объяснить людям, что реформа децентрализации не призвана сделать для людей хуже или обременить их новыми обязанностями. Ее призвание — передать дела общин в их руки. Чтобы люди в большей своей массе захотели это сделать. И это сделать непросто, поскольку с 1918 года нас всех учили, что «любимое государство нам все даст». При этом мы просто должны радоваться и быть благодарны за то, что нам все дали. Мы все были тогда так воспитаны.

Но как в Польше, так и в Украине уже выросло новое поколение. У вас также есть много студентов, которые родились уже после 1990 года. Через какие-то 2-3 года они будут управлять страной. Мне кажется, что нужно говорить с ними. Если бы я сейчас начинал реформу децентрализации в Польше, я бы начал ее с лицеев.

— То есть начинать нужно с образования?

— Да. Потому что людям, которым 16-18 лет, легче объяснить, в чем дело, чем людям, которые 50 лет прожили при другом государственном строе.

P. S. Встреча с Войцехом Мисьонгом состоялась при содействии Фонда Международной Солидарности.