Территориальные сообщества – смысл реформы

Ни в Украине, ни в Польше никого не удивишь учебными визитами. Учитывая продвижение реформы местного самоуправления обмены зря не проходят. Вот только есть вопрос — что наши чиновники смотрят в Польше, ведь там создания объединениях территориальных громад не было. Потому что еще в 70-е гг. предыдущая власть сделала это директивно, не спрашивая мнения общественности (о чем речь?). Тем самым сильно упростила реформаторскому правительству Тадеуша Мазовецкого его задачу. Осталось всего-навсего ликвидировать государственные администрации и перераспределить ресурсы (кадры, имущество, деньги) в интересах базового, отныне — коммунального уровня. Другими словами, нынешняя реформа в Украине лишь выводит нас на стартовый рубеж на самом деле революционных польских преобразований. Когда-то у их автора, Ежи Регульского, спрашивали, в чем смысл изменений, что из того, что один тип администрирования сменяется другим и при этом происходит перераспределение ресурсов, ведь их все равно больше не становится? Ответ был таким: важен способ, наличие самоуправления, ведь таким образом создаются территориальные сообщества, связанные пониманием единства своих интересов. Как выяснилось, это тот случай, когда 2+2=5. Другой архитектор польских реформ на базовом уровне Ежи Стемпень утверждает — нынешняя система местного самоуправления в Польше настолько развита, что после разработки и принятия государственного бюджета президент, правительство и парламент могут на полгода исчезнуть из страны — все будет работать и без них.

Правда, современное польское местное самоуправление переживает серьезные испытания     — принят новый закон о местных выборах, который ограничивает срок пребывания войтов, бурмистров, президентов гмин двумя сроками и вводит некоторые другие ограничения, которые очень критически воспринимаются многими известными в Польше специалистами, самоуправителями, в том числе и упомянутым п. Стемпнем. Недавно действующее правительство решило на 20% уменьшить зарплату глав гмин, одновременно поднимая плату педагогам. Комментарии излишни. Но как бы то ни было, а полякам удалось главное — создать крепкую и состоятельную гмину (громаду). Речь идет не о средствах (существуют, особенно в восточных воеводствах, дотационные сообщества), а о способности эффективно осуществлять управление на территории и содействовать ее развитию. В связи с этим позвольте изложить несколько наблюдений и рассуждений, навеянных последней поездкой в Польшу вместе с главами объединенных территориальных громад черниговщины, — по приглашению  Ассоциации гмин бассейна реки Вислока (ZGDW) и Подкарпатского общества Фонда развития местной демократии (POST FRDL) в соответствии с договором с Черниговским центром повышения квалификации.

Первое, что поражает, это количество реализованных самых разнообразных проектов — новый садик в Пильзно, крытый переход между спортивным комплексом и основным зданием школы в Йодлово, музей под открытым небом «Карпатская Троя» в Тршциници (гмина Ясло), реконструируемая старинная усадьба в Жиракове, плавательный бассейн в гмине Чарна, комплекс по очистке стоков в Шержини, глобальный проект — очистка русла реки Вислока, не менее масштабный — установление солнечных батарей в гминах, которые по собственной инициативе (откровенно — под проект) за двадцать лет создали ассоциации. Это малая часть увиденного из бурной проектной деятельности, на каждом шагу — бесконечные таблички с упоминанием названий реализованных инициатив и доноров. Преимущественно речь идет о средствах ЕС, хотя есть другие. Эти капиталовложения имеют особенность    — финансы выделяются по квотному принципу, а это значит, что квоту можно или выбрать, или нет. Другими словами — ничего не гарантировано, нужно уметь писать проекты, правильно ставить вопросы, излагать содержание, корректно составлять сметы, честно их выполнять, профессионально отчитываться. Одна из составляющих успеха — умение гмин договариваться между собой и мыслить более широкими категориями, чем их территории и местечковые интересы. Скажем, сторона, которая нас приглашала (Ассоциации гмин бассейна реки Вислока), — показательный пример образования подобного объединения снизу для реализации крупных проектов межмуниципального сотрудничества, которые требуют более широкого привлечения ресурсов и пространства. Большой контраст с украинскими, преимущественно вертикальными да еще и привкусом большой политики структурами, не так ли?

Автор этих строк последние недели углубился в проектные заявки ОТГ на проекты, которые могут финансироваться за счет средств государственной инфраструктурной субвенции. Знакомство скорее тревожное, чем оптимистичное. По замыслу отечественных реформаторов таким образом громады должны не только получить дополнительные ресурсы на свое развитие, но и ознакомиться с принципами проектного менеджмента (его поляки изучали еще четверть века назад). Для нас это начальная школа, шаг выше — проекты, которые на конкурсных принципах подаются в Государственный фонд регионального развития. Недавно программа U-LEAD с Европой обнародовала результаты общеукраинского мониторинга качества проектов-победителей 2015—2017 гг. Общий вывод такой — ничего страшного, это лишь начало, учимся дальше. Так вот, проекты ЕС — высшая школа, не овладев предыдущими ступенями, воспользоваться ими (даже при условии выделения квоты для Украины в бюджете ЕС на следующий семилетний период) ОТГ не смогут, потому что в подавляющем большинстве случаев не умеют. Это огромная проблема общегосударственного значения, для решения которой необходимо сочетание усилий сразу нескольких игроков на этом поле. Польша, кстати, использует свою квоту приблизительно на 92%, что является очень высоким показателем. Для сравнения: половина штатных работников аппаратов воеводы (главы облгосадминистрации) концентрирует свои усилия на разного рода проектах развития. А у нас?

Следующее условие — комфорт проживания. «Встретимся у малого Биг-Бена...» — можно услышать от молодых людей гмины Йодлово, которые назначают свидания. Речь идет о четырехсторонних часах, установленных местным самоуправлением на бывшей площади Рынок, которые стали органической частью жизни территориального сообщества (административный центр насчитывает 2,5 тыс. жителей). Вокруг — красиво обустроенная территория, цветы, дорожки. Казалось бы, зачем тратить на такое средства, очевидно, существуют и более неотложные проблемы. Но смысл есть — за последние двенадцать лет это польское село изменило свой вид и сейчас, по крайней мере на посторонний взгляд, выглядит вполне урбанистично и очень приятно для местных жителей и гостей. Или же реновация центра города Пильзно — теперь это большая открытая площадь с прекрасной мостовой и большими шахматами посередине — можно играть. Оказывается, существует целая программа для такого рода малых населенных пунктов, направленная на обустройство знаковых для горожан мест. За подобное дело сейчас берется и гмина Бржостек — вскоре площадь Рынок административного центра ожидает реконструкция.

Составляющая такой политики — создание условий для развития массового спорта. Фактически в каждой гмине есть больший или меньший, но всегда хорошо обустроенный и оснащенный спортивный комплекс, очень часто — с бассейном. Поскольку это удовольствие не из дешевых, то, как правило, рядом с такими сооружениями в малых гминах располагается самая большая местная школа. Для учеников посещения коммунальных оздоровительно-спортивных заведений бесплатные, для других жителей — за умеренную плату. В прошлом заместитель министра экономики Польши Петр Кульпа так обосновал необходимость подобных усилий: никогда жизнь в малом городе по своим возможностям не будет равняться жизни в большом, но почему тогда не все люди живут, скажем, в Варшаве? То есть существуют другие рычаги, и основной среди них — комфорт проживания: обустроенность, покой, хорошие условия для учебы, рекреационные возможности. Даже если речь идет о меньших деньгах или карьерных возможностях. Вывод такой — необходимо сделать проживание в малых гминах равноценным (но не одинаковым) жизни в больших городах. По-видимому, потому в Польше налог на доходы физических лиц платится не по месту работы, а по месту регистрации проживания — нехитрый способ, который стимулирует конкуренцию гмин за жителя. Да и справедливо — платишь в бюджет сообщества, где живешь и инфраструктуру которого используешь.

Такая стратегия. Нельзя сказать, что все удалось (Польша, так же, как Украина, сталкивается с проблемой оттока рабочей силы), но сделанное позволило избежать перенаселения больших городов, а теперь даже наблюдается отток части городского населения в ближайшие сельские гмины — дороги же хорошие, доехать можно быстро и не уставая.

Собственно дороги — это особая история. В Польше они лучше немецких, которые долгое время были эталонными. Речь идет не только об автобанах (понятно, что это евросредства, поскольку речь идет о европейских транспортных коридорах). В первую очередь внимание привлекают дороги местного значения — повитовые и гминные. Они меньше, в подкарпатском лесу — очень узенькие, но всегда безукоризненно ровные, ямок нет. Может потому, что в Польше отсутствует ямочный ремонт. Просто все делается правильно, по технологии, а за расходованием средств придирчиво наблюдают органы местного самоуправления — повитовые (районные) староства и правительства гмин, а за ними — сами жители. Потому что это их деньги и тратить их на ремонт, когда вениками розметают горячий асфальт (видел такое год назад в Павлоградском районе Днепропетровщины) никто не будет. В Украине передача дорог в управление органов местного самоуправления (вместе с финансами на их обслуживание), скажем так, затянулась. А лекарства от отечественной болезни хорошо известны и уже испытаны.

Кстати, для обустройства дорог местного значения грантов явно не хватит — нужны стабильные собственные поступления, значит, стимулирование развития бизнеса. Гмина Дебице поразила нас самым известным в Украине предприятием по изготовлению красок, шпаклевки и других строительных эко-материалов. Как отметили хозяева — это 100% польский капитал. Современное предприятие с высокой степенью автоматизации. Появление его именно в этой гмине неслучайно — когда-то здесь существовало чрезвычайно мощное производственное объединение «Иглополь» (10 тыс. сотрудников). Но реформу начала 90-х                гг. гигант не пережил. Поэтому под угрозой оказалось будущее Дебице. Выходом стало создание подобных, относительно небольших, но современно оборудованных, ориентированных на потребности рынка предприятий: сельскохозяйственного инвентаря, колбас, специализированных автомобилей на готовом шасси. Таких примеров в Польше множество (упомянутые мы видели). Не в последнюю очередь благодаря такому подходу валовой внутренний продукт на душу населения нашей западной соседки теперь составляет 60% немецкого. Появление подобных производств — в значительной мере результат настойчивой работы гмин, следовательно — показатель успехов реформы местного самоуправления.

Но главное, что удалось создать территориальные коллективы — так, как задумывали основатели преобразований. Этому очень способствовала проектная деятельность, а еще — поддержка деятельности разного рода общественных формирований, скажем, добровольных пожарных команд. Собственно, на уровне гмин они только добровольные. Существуют профессиональные государственные в больших центрах — повитовых. Что же касается территориальных общин, здесь подход такой — нет смысла держать штатные единицы и платить зарплату при условиях относительно незначительного количества чрезвычайных ситуаций. Лучше мотивировать добровольцев, оснастив их первоклассной техникой и помещениями, обеспечив управление. Причем сами добровольные пожарные команды существуют как общественная организация. В таком случае местное самоуправление опирается на них для выполнения важной для территориального сообщества функции. Одновременно добровольные дружины становятся центром общественного внимания — они формируют молодежные объединения, которые очень похожи на скаутов или пластунов, в частности имеют свою форму, создают свои оркестры, проводят конкурсы и фестивали, в том числе общепольские, даже принимают участие в религиозных процессиях. Как отметил войт Шержини, особенно это важно для молодежи, которая склонна жить в виртуальном мире, а здесь имеем средство, которое учит базовым навыкам коллективной работы. Каких-то значительных материальных преференций для пожарников-добровольцев нет — это вопрос не средств, а чести, уважения, участия в делах своего сообщества.

Польские гмины — хороший ориентир для новых украинских территориальных громад как в смысле достижений, так и организации работы. Последнее, наверное, самое важное, ведь от хорошей организации зависят другие составляющие. В конце концов, как на таких землях, как в Украине, можно жить бедно?