Децентрализация: новое дыхание или печальный финал?

Одна из основных реформ в стране, которая длится уже седьмой год и призвана отойти наконец от советского типа распределения полномочий, структуры и финансов между центром и регионами, местами, вызывает все больше вопросов. Особенно после последних решений Кабмина о создании объединенных территориальных громад и укрупнении районов в пределах областей. Власть спешит воплотить в жизнь изменения до местных выборов 25 октября этого года. Но насколько качественными они будут?

На днях было обнародовано совместное публичное заявление более двух сотен лидеров местного самоуправления, в котором они обращаются к народным депутатам Украины с призывом не голосовать за любые законы и постановления о реорганизации районов и объявлении выборов в райрады до момента пока не завершатся консультации относительно конечного видения децентрализации.

Главы общественных организаций, эксперты, депутаты местных рад, главы ОТГ и мэры городов настойчиво просят оперативно закончить согласование позиций заинтересованных сторон и объявить конечный план завершения децентрализации, внеся на рассмотрение Верховной Рады соответствующие законопроекты, которые раскроют комплексное видение места и роли районного уровня в реформе.

Подписанты совместного заявления настаивают на том, что «сначала должен быть внесен на рассмотрение парламента проект изменений в Конституцию Украины по децентрализации, в тексте которого должно быть конечное видение того, какую роль власть отводит субрегиональному уровню, а уже потом можно вносить другие законопроекты, которые будут приводить законодательство в гармонию с новым конституционным дизайном».

«Временные решения, к которым вынужденно прибегает действующая власть, могут иметь место, только после того, когда общество узнает основной сценарий реформы. При условии обнародования этого сценария путем реализации соответствующих законопроектов, лидеры самоуправления готовы рассматривать компромисс по формированию временных увеличенных райрад как пакетное решение с одновременными изменениями к Налоговому кодексу и закону Украины «О местном самоуправлении», которые четко разграничат полномочия между местными и районными радами и гарантируют финансовую безопасность громад на переходный период, до момента ликвидации райрад изменениями к Конституции Украины», — говорится в сообщении.

О проблемах и перспективах реформы административно-территориального устройства и децентрализации беседуем с экспертом по политике и местному развитию Александром Солонтаем.

«ЦЕЛЬ РЕФОРМЫ, ПРЕВРАТИТЬ УКРАИНУ ИЗ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ СТРАНЫ В СТРАНУ СИЛЬНЫХ ГРОМАД, НЕ ДОСТИГНУТА»

— Александр, весной 2014-го в Украине была принята Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти. Создание объединенных территориальных громад происходило на добровольной основе в течение следующих пяти лет, однако за этот период территория Украины была покрыта ОТГ не более чем на 50%. Расскажите, как вы оцениваете предложенную тогда реформу, что она предусматривала, а также — как проходил этот процесс и какие мы получили результаты?

— Концепция вообще не включала ОТГ, они появились значительно позже. Главная цель реформы децентрализации, превратить Украину из централизованной страны в страну сильных громад, не была достигнута и, к сожалению, не будет достигнута в ближайшее время. Надо вспомнить контекст 2014 года, какой была тогда Украина. Во времена Януковича был достигнут пик централизации. Все решения принимались наверху, самоуправление уничтожали. Поэтому пружина между центром и громадами была сжата до максимума. Ее удалось существенно ослабить, с 2014 года сделано очень много положительного. Что касается ОТГ, то это процессы объединения громад, которые во многих случаях на базе старых громад позволили объединить и дать новое дыхание на местах!

«САМЫЙ БОЛЬШОЙ НЕГАТИВ — ОТМЕНА ДОБРОВОЛЬНОСТИ, ЛЮДИ БУДУТ СЧИТАТЬ, ЧТО ЭТО ИХ ОБЪЕДИНИЛИ, А НЕ ОНИ ОБРАЗОВАЛИ ОТГ»

— В 2019 году центральная власть решила ускорить процесс реформы — был принят ряд документов, которые дали больше полномочий Кабмину, который фактически сверху сформировал ОТГ по всей стране? Есть даже информация, что в некоторых местах пересмотрели объединенные громады, которые были созданы ранее добровольно. Также говорится, что у ОТГ начали постепенно отбирать финансовую самостоятельность, которую они получили с самого начала. Что происходит сейчас в этом плане и почему стали возможными такие перекосы?

— Фактически нынешняя власть отменила добровольность объединения громад. Правительство решило ускорить процессы образования новых громад под местные выборы. Кроме того, часть громад, которые были образованы раньше, ликвидируются. Кабмин делит карту громад так, как считает необходимым, а соответствующие полномочия были предоставлены народными депутатами. В результате существующие 7 тыс. громад, то есть все сельские, поселковые и городские рады, будут объединены в 1,5 тысячи. Это имеет положительные и отрицательные стороны. Например, безоговорочным позитивом является повсеместность самоуправления. Наибольший негатив — это отмена добровольности, люди будут считать, что это их объединили, а не они образовали «новые громады». Люди вообще ничего не понимают, информационная кампания провалена: человек так и не стал в центре громады. Конечно, причиной этому не только ошибки реформы, но и отсутствие верховенства права, война, которая забирает людей, средства и общественное внимание. Но альтернативы реформе децентрализации нет, дискуссия только в том, как правильно ее проводить. Без создания сильного самоуправления Украина погибнет, поскольку экономическое развитие будет заблокировано.

«С ОДНОВРЕМЕННЫМ СОЗДАНИЕМ НОВЫХ ГРОМАД ВЕЗДЕ ПРОИСХОДИТ НАСТУПЛЕНИЕ НА ФИНАНСОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ОТГ»

— Как быть в ситуации, когда определенные громады по разным причинам не могут или не хотят добровольно объединяться, а другого выхода в конкретной ситуации нет? Таких случаев немало. А еще много примеров, когда местные «князьки» любыми способами пытаются лоббировать создание ОТГ с центром в своем городе, поселке или селе, хотя объективные показатели не в их пользу.

— Сейчас это уже позади, хотя местные «князьки» никуда не исчезли. «Феодалы» ранее убеждали всеми методами людей и область, а теперь договариваются в Кабмине. Но проблема остается. В частности, часть громад создана под давлением частных интересов, вопреки здравому смыслу и часто вопреки желанию людей. Но правительство не хочет продолжать дальше процесс добровольности, поэтому можно сказать — «все»: местные выборы завершат процесс формирования ОТГ. Сейчас проблема другая — финансовая, будут ли новые громады иметь возможности развиваться и строить свое будущее. С одновременным созданием новых громад везде происходит наступление на финансовые возможности ОТГ. Страдают все, как те, кто созданы давно, так и те, кто вообще не проходил создания. Например, более 150 городов получили бюджетную децентрализацию еще в 2015 году без всякого создания ОТГ, поскольку были городами областного значения, то есть не входили в состав районов.

Сейчас стремительно сокращаются бюджеты всех: и городов, и новых ОТГ, и старых громад, которые объединили под местные выборы. А если не будет денег, то эффекта децентрализации невозможно достичь. Если громады не будут иметь налогов для воплощения своих замыслов, то децентрализация свернется. Ведь что такое децентрализация? Это возможность, то есть права и средства, решить на местах те проблемы, которые можно решить на местах. Государство должно заниматься только теми проблемами, которые громада по логике, законодательству и деньгам просто не способна решить: армия, международные отношения, государственный бюджет, безопасность. Мы до сих пор остаемся очень централизованным государством, причем центр не спешит передавать на места ни средства, ни права, охотно делится только ответственностью.

«ОТКАТ В 90-Е ГОДЫ, КОГДА БЫЛА ПОСТРОЕНА ВЕРТИКАЛЬ ВО ГЛАВЕ С БАНКОВОЙ»

— А теперь перейдем к следующему этапу реформы, который вызвал еще больше вопросов и скандалов по всей стране — это проект Кабмина, предусматривающий создание вместо существующих 490 районов в областях — 129 укрупненных районов. Опубликованы даже уже соответствующие карты, однако совершенно непонятным до сих пор остается — какими будут полномочия, финансы, структура новых районов? Например, если уже существуют и будут избраны новые депутаты советов ОТГ, то нужны ли еще райсоветы и райгосадминистрации?

— По-моему, это противоречит реформе и здравому смыслу. Что нужно Украине на данном этапе? Сильные громады и областное звено, для решения регионального развития и тех текущих вопросов, которые выше уровня громады, но не дотягивают до государственного значения. То есть два уровня местного самоуправления вполне достаточно, а правительство предложило три уровня:

— громада;

— район;

— область.

Если подробнее, то Кабмин просит Верховную Раду объединить существующие 677 районов и городов областного значения в 129 районов. Всего в Украине 490 районов и 187 областного значения, последние вообще в состав районов не входят. То есть сейчас в Украине одновременно две системы. В 187 больших городах два уровня самоуправления, городской совет и областной совет, а на остальной территории Украины три уровня: областной совет, районный совет и совет громады (сельский, поселковый или емкий районного значения). Последние 5 лет шел процесс ликвидации и ослабления районного уровня. Во-первых, города забирали у районов свои пригороды, объединяясь в ОТГ, а во-вторых, внутри районов новые громады забрали у районов средства, имущество, учреждения. Что нужно было делать? Доликвидировать районный уровень или не трогать его на определенное время, давая ему возможность умереть. А что сделало правительство? Он просит Верховную Раду укрупнить районы, включить внутри все города, которые туда не входили, то есть по всей Украине создать три уровня самоуправления, повсюду будут РГА и районные советы. Это централизация, под лозунгами реформы. Будет хуже, чем сейчас. Правительство оправдывается тем, что в будущем будет реформа районных финансов, имущества и учреждений, но почему-то не обеспечивая этой реформы, загоняет всю Украину под районы. Печальный финал реформы, откат назад в 90-е годы, когда была построена вертикаль во главе с Банковой.

«ПРАВИТЕЛЬСТВО ВМЕСТО ТОГО, ЧТОБЫ ВЫВЕСТИ ОТГ НА УРОВЕНЬ ГОРОДОВ И ЛИКВИДИРОВАТЬ РАЙОННЫЕ ЗВЕНЬЯ, ДЕЛАЕТ ПРОТИВОПОЛОЖНОЕ»

— Также возникает вопрос — как быть с разными видами городов (республиканского, областного, районного значения и другими разновидностями)? Они все войдут в укрупненные районы?

— К сожалению, да. В городах областного значения сейчас живет большинство людей, они вообще никогда не выбирали районную власть, она ей не нужна. В сельской местности и маленькие города развивали последние годы ОТГ. Правительство вместо того, чтобы вывести ОТГ на уровень городов и ликвидировать районные звенья, делает противоположное — все громады всех видов включает под район. На выборах 25 октября жителям городов правительство предлагает выбирать не только мэра, горсовет и областной совет, но и районную раду, которой никогда не было, в которой нет потребности и в которой объективно нет смысла. Например, над Львовом предлагается создать Львовский район, которого сейчас не существует, над Одессой — Одесский, над Ивано-Франковском, Мариуполем, Кривым Рогом, Ирпенем и еще многими городами — так же. Это будут ужасные местные выборы, а после выборов двоевластие и хаос для людей.

«ПРОБЛЕМА НЕ В ТОМ, КАКОВ БУДЕТ ЭТНИЧЕСКИЙ СОСТАВ РАЙОННОГО СОВЕТА, А В ТОМ, ЧТО РАЙОННЫЕ СОВЕТЫ ОСТАЮТСЯ!»

— Большие дискуссии вызвало создание отдельных этнических районов в Одесской и Закарпатской областях, как утверждается частью экспертов, в угоду требованиям Болгарии и Венгрии. Речь идет о формировании Болградского района, где преобладают болгары, и Береговского района, где преобладают венгры, хотя, исходя из категории политической нации, все они украинцы. Понятно, что главным фактором здесь является разграничение полномочий и финансов, но если все-таки обращать внимание на этническую составляющую, как вы оцениваете ситуацию — есть ли какая-то опасность?

— Позвольте, пошучу? Имею венгерские этнические корни по папе. Так вот, выступаю категорически против этнических районов венгров и болгар, без создания польского, российского, белорусского, крымско-татарского и других районов, так почему мы, украинцы европейского происхождения, должны нести большую ответственность за Украину, чем остальные?)))) А вообще обращаю внимание, что проблема не в том, каков будет этнический состав того или иного районного совета, а в том, что районные советы остаются! Все местные дела должны решаться в громаде, районное самоуправление — это рудимент прошлого!

— Действующий Президент Владимир Зеленский уже дважды вносил в парламент проект изменений к Конституции относительно децентрализации, но оба раза эти проекты были отозваны. Известно ли вам — в чем была проблема и готовится ли новая попытка?

— Были разные проблемы, одна из них — эти же районы. Бессмысленно менять Конституцию и цементировать в ней разделение на районы, нужно было создать громады и области. Этого дважды не было, поэтому по этой и многим другим причинам самоуправление восстало. Среди прочих — роль префектов, на замену ОГА, гарантии самоуправления.

«ИЗМЕНЕНИЯ В БЮДЖЕТНЫЙ И НАЛОГОВЫЙ КОДЕКСЫ ПРОШЛИ В РАМКАХ КОНСТИТУЦИИ, ТАК ЖЕ МОЖНО ЛИКВИДИРОВАТЬ ВСЕ РГА»

— Если оценивать все решения как прошлой власти, так и действующей, которые касаются децентрализации и административно-территориальной реформы (кстати, объясните в чем разница этих понятий), насколько вообще принятые законодательные акты соответствуют Основному закону страны, потому что часть экспертов утверждают, что некоторые решения и понятия не урегулированы в Конституции?

— Административно-территориальная реформа — это смена строя. В предыдущих вопросах вы затрагивали тему новых громад, предложения реформы районов, включение туда городов областного значения, все это и есть административно-территориальная реформа.

Децентрализация не обязательно должна сопровождаться административно-территориальными изменениями. Можно ли передавать людям, громадам деньги, права и возможности решать местные дела без смены строя? Очевидно, да. Или можно наоборот, сделать административно-территориальную реформу и притом реально уменьшить возможности людей и органов самоуправления? Конечно, таким путем пошли тоже много стран. Почему в Украине это связанные вещи? Потому что логика такая, что нужно менять строй, который является советским наследием, и наполнять новый уклад новыми полномочиями. Первую версию реформы утвердили во времена, когда и.о. Президента был Турчинов, премьером был Яценюк, дальше все продолжилось во времена Порошенко — Гройсмана, сейчас Зеленский. Надо признать, что, несмотря на невыполнение реформы, мы существенно продвинулись вперед. По моему мнению, все изменения в бюджетный и налоговый кодексы прошли в рамках Конституции, а также без изменений в Конституции можно ликвидировать все РГА. Здесь не хватает политической воли. Но изменения в Конституцию нужны, например, без них у нас до сих пор будут Кировоградская и Днепропетровская области. Ну, не абсурд?

«МЕСТНЫЕ ВЫБОРЫ ЭТО ТОЛЬКО ПРОМЕЖУТОЧНЫЙ ЭТАП, ГЛАВНОЕ НИМИ НЕ НАВРЕДИТЬ ЕСТЕСТВЕННОМУ ПРОЦЕССУ СОЗДАНИЯ ГРОМАД»

  — Как, по вашему мнению, связано формирование объединенных громад и укрупнение районов с будущими местным выборами — есть здесь спешка, а также — в целом с выборами народных депутатов, в частности избирательными округами?

  — До голосования на местных выборах осталось 4 месяца, а мы до сих пор не знаем правил. Политики не изменились, переписывают правила под себя, чтобы взять максимально власть. Дискутируют вопрос, где оставить мажоритарку, а где сделать монополию партий на выдвижение кандидатов в депутаты. Также редактируют систему открытых списков. Интересно получается, что голосование уже скоро, а мы до сих пор не имеем ни конечного устройства, ни понимания полномочий каждого уровня, ни конечных избирательных правил. Причем отдельные политики и в дальнейшем маниакально хотят все успеть к местным выборам. Это просто нереально, местные выборы это только промежуточный этап, главное ними не навредить естественному процессу громад, а некачественные изменения не просто вредят, но и уничтожают предыдущие достижения!

«НЕ ХОЧЕТСЯ КОММЕНТИРОВАТЬ СЛУХИ, НО СЦЕНАРИЙ ВОЗМОЖНОГО УКРУПНЕНИЯ ОБЛАСТЕЙ — ЭТО ЛИКВИДАЦИЯ ГОСУДАРСТВА»

  — Приходилось также встречать информацию, что следующим этапом реформы может быть изменение границ областей, то есть укрупнение регионов. Что вам известно об этом и насколько это правильно?

  — Ходит слух, что в районы всех гонят не просто так, а якобы план следующий: укрупнить громада, потом всех под крупные районы, а затем укрупнить области, сделав шаг к федерализации. Не хочется комментировать слухи, но такой сценарий — это ликвидация государства. Официально никто об укрупнении областей даже не вспоминает. Считаю, что надо идти следующим путем — сильные громады, слабые области и сильный государственный контроль и за громадами. и за областью, а затем постепенная ликвидация областных рад. Финляндия живет с одним базовым уровнем самоуправления громады, и все нормально, не бедствуют, и государство развивают!

«БУДУЩЕЕ ЗА СИСТЕМАМИ ИЗ ДВУХ УРОВНЕЙ ИЛИ ДАЖЕ ОДНОГО, ГДЕ ЕСТЬ ГОСУДАРСТВО, А ЕСТЬ ГРОМАДА»

  — Как вы лично видите реформирование местного самоуправления и территориальной организации власти? Каким должно быть распределение полномочий, структуры (уровней), территорий, финансов? Сколько это должно продолжаться во времени? Кстати, нужно перенимать опыт отдельных стран (иногда вспоминают Польшу) или у нас свой уникальный путь?

  — В Польше существует схожая с нами система, есть воеводства, наши области, есть уезды, наши районы, а есть гмины, наши громады. Причем в Польше никто не загоняет крупные города, которые не входят в состав уездов, внутрь уездов. Наоборот, в Польше думают над тем, чтобы упростить систему и рассматривается вопрос реформирования уездов, передать все в громады. Другие страны уже даже провели следующие реформы: Дания, Швеция, Норвегия, страны Балтики. Никто не строит три уровня самоуправления, будущее за системами из двух уровней или даже одного, где есть государство, а есть громада. Последний вариант подходит унитарным странам, а Украине до восстановления территориальной целостности тему федерализма точно лучше не развивать!