Защитный план для лесов

Государственная целевая программа «Леса Украины», принятая еще в 2009 году, завершила свое действие четыре года тому назад. Однако стратегический документ до сих пор не принят. Лишь недавно Министерство защиты окружающей среды и природных ресурсов создало рабочую группу по разработке Государственной стратегии управления лесами до 2035 года. На документ возлагают большие надежды и лесоводы, и чиновники, и экологи. Но каким именно должен быть руководящий стратегический документ государственной лесной политики?

К примеру, понятие незаконной вырубки лесов, чрезвычайно актуальное для нашего государства, не закреплено в украинском законодательстве. Как рассказал Андрей ПЛЫГА, руководитель направления «Леса» WWF-Украина, одни и те же рубки лесов могут быть названы одной стороной как «незаконные рубки лесов», а второй — как «законные рубки с определенными нарушениями». По международной практике, утверждает он, если рубка происходит с определенными нарушениями, то это незаконно. Но не у нас. Поэтому этот вопрос должен быть урегулирован в законодательной плоскости. И это одна из задач будущей лесной стратегии.

ЮРИДИЧЕСКИЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ, ТОРМОЗЯЩИЕ ПРОЦЕСС

В течение апреля — первой половины июня года проводилось исследование «Анализ государственного управления и финансирования в лесной отрасли Украины: организационно-правовые аспекты», результатом которого стал отчет, размещенный в свободном доступе на сайте WWF-Украина. Данными для анализа были прежде всего акты законодательства, а также другая информация по открытым источникам и 22 интервью с ведущими специалистами в области лесного хозяйства: представителями органов государственной власти, научных структур, общественности, других специалистов в этой области. Над отчетом работала кандидат юридических наук, юрист ОО «ЭкоПраво-Киев» Галина ЛЕВИНА совместно с командой WWF-Украина.

Отдельная часть отчета посвящена юридическим нюансам (противоречиям, пробелам), исправление которых могло бы придать работе государственной службы большей эффективности. В частности, рассмотрена ситуация, по которой, согласно ч. 3 ст. 38 ЛКУ, нормативно-правовые акты, определяющие условия ведения лесного хозяйства, качественные и количественные показатели оценки деятельности в этой области, согласовываются в установленном порядке с Министерством охраны окружающей среды, а затем утверждаются ним. Как отмечает Галина Левина, целесообразно было бы поставить вопрос об отмене положения о согласовании этих нормативно-правовых актов (НПА) с Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Украины, поскольку оно же и будет их утверждать. Это позволило бы сэкономить огромное количество времени, поскольку процесс прохождения НПА в министерстве является длительным.

«КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ»

Также в отчете уделено внимание и другим проблемным вопросам. В частности, в течение 2019 года было зафиксировано более 800 случаев недопущения представителей Государственной экологической инспекции к проведению проверок. Соответственно, выход видят в увеличении размера штрафа, и по состоянию на сегодня в Верховной Раде есть законопроект, который должен решить этот вопрос. Или же вопрос, о котором уже неоднократно отмечали специалисты — риск конфликта интересов в осуществлении государственной лесной охраны в Украине.

О чем именно идет речь? Как объясняет Галина Левина и как указано в отчете: «Это связано с тем, что представители гослесохраны либо являются должностными лицами Гослесагентства Украины или его территориальных органов, либо работниками предприятий, учреждений и организаций, которые входят в сферу управления Гослесагентства Украины, то есть органа, уполномоченного одновременно заниматься реализацией государственной лесной политики (составной частью которой является осуществление рубок леса и другого специспользования, то есть прибыльной деятельности в сфере лесного хозяйства), охранять лес и осуществлять государственный контроль за соблюдением законодательства в той же сфере лесного хозяйства». Проще говоря, те, кто отвечает за охрану лесов, принимают также решения по осуществлению рубок и использованию леса. Хотя в идеальной ситуации, как отмечает правовед, это обеспечивает оперативность действий (увидели правонарушение и приняли меры для по его прекращению), однако риски в таком сочетании функций значительно большие, чем преимущества.

ПОСЛЕДСТВИЯ НЕДОФИНАНСИРОВАНИЯ И ПОЛИТИКИ ГОСДИВИДЕНДОВ

Отдельный блок исследования касается вопроса финансирования лесов. Было выделено пять основных проблем: отсутствие стратегических ориентиров формирования и развития механизма финансирования лесного хозяйства; проблемы рентной платы за специальное использование лесных ресурсов; введение 2018 земельного налога за земли лесного фонда, что привело к двойному налогообложению (налог на лесные земли состоит из земельного налога и рентной платы); недостаточное бюджетное финансирование лесной отрасли, особенно государственных предприятий в юго-восточных областях и других предприятий, которые имеют значительные площади неексплуатацийних лесов; большой размер дивидендов. Последние два критерия стоит рассмотреть подробнее.

Для иллюстрации последствий недофинансирования в исследовании приведены данные Государственной аудиторской службы Украины: «В частности, в ее отчете указано, что в течение 2016—2018 годов вообще не были обеспечены бюджетным ассигнованием из общего фонда Госбюджета рассчитанные и запрашиваемые Гослесагентством расходы на выполнение мероприятий по ведению лесного и охотничьего хозяйства лесохозяйственными предприятиями, а именно: для повышения уровня лесистости, в том числе на обеспечение функционирования государственной лесной охраны; для выполнения работ по созданию защитных лесных насаждений и полезащитных лесных полос на нелесных территориях; для обеспечения охраны лесов от пожаров, тушения лесных пожаров, противопожарное обустройство лесов; проведение лисопатологичного обследований, истребительных работ в очагах вредителей и болезней». Кроме того, такие действия могут стать причиной увольнения квалифицированных кадров и вообще полного банкротства таких предприятий.

Болезненным, как отмечает Галина Левина, остается и вопрос госдивидендов — части чистой прибыли (дохода), которую должны отчислять государственные лесохозяйственные предприятия в госбюджет, после того как они оплатили все налоги, то есть чистый доход. Мало того, что размер этих госдивидендов большой (ныне — 80% дохода),  нормирование в этой сфере еще и постоянно меняется. Например, в 2019 году было введено деление на преприятия с большим объемом чистой прибыли, которые должны были отчислять 90% дохода, а другие — 50%. Затем случилось событие, которое, по словам Галины Левиной, вызвало возмущение среди специалистов лесной отрасли: были внесены изменения, с первого января все предприятия должны платить 90% дохода (Постановление КМУ № 1015 от 04.12.2019 г. (вступило в силу 17.12.2019 г.). Предприятия, которые рассчитывали на уплату 50%, уже потратили часть доходов для обеспечения своей деятельности, поэтому после изменений по госдивидендам стали должниками государства.

WWF-Украина надеется, что выводы указанного исследования также будут учтены рабочей группой по разработке Государственной стратегии управления лесами до 2035 года. Как добавляет Андрей Плыга, процесс создания лесной стратегии должен быть максимально прозрачным и сначала нужно провести открытое обсуждение на уровне рабочих групп, а затем на уровне общественности.