Битва за нові правила торгівлі

Після 8 років переговорів 15 листопада 2020 року в Ханої (В’єтнам) підписано угоду, яка дала початок роботі нового мегаторговельного об’єднання на теренах Азії — Регіонального всестороннього економічного партнерства (RSEP). Оглядачі маркують його як найбільшу в світі зону вільної торгівлі, яка об’єднає 15 націй, розташованих у найбільш динамічному куточку світу. Провідна скрипка в його підписанні належить Китаю, разом з яким у спільноті братимуть участь Японія, Республіка Корея, Австралія, Нова Зеландія, а також 10 країн іншого потужного регіонального утворення — АСЕАН (В’єтнам, Бруней, Малайзія, Філіппіни, Сінгапур, Лаос, Камбоджа, Індонезія, Таїланд та М’янма). За підрахунками, на країни, що уклали угоду про партнерство, припадає 29% глобальної торгівлі, 32% світового ВВП. У них проживає 2,2 млрд осіб, що утворюють ємкий ринок, який є магнітом для іноземних інвестицій. Офіційна мета нового об’єднання — зниження торговельних тарифів та нетарифних обмежень, унормування інвестиційних відносин, державних закупівель та електронної комерції. Ефект від його утворення — не лише в інтенсифікації регіональних економічних відносин, а й у стимулах для відновлення регіонального економічного зростання після пандемії COVID-19.

Потенційно RSEP міг мати ще більші масштаби, якщо б до нього приєдналася Індія. Попри інвестовані в підготовку домовленостей ресурси, 2019 року вона вийшла з переговорного процесу, передчуваючи загрозу від формату нової угоди для своєї торгівлі, яка і без неї є високодефіцитною. Також у об’єднанні не беруть участь Сполучені Штати, які за часів президентства Дональда Трампа взяли на озброєння стратегію двосторонніх торговельних переговорів, відпочатково нерівноправних та в розріз із чинними правилами торгівлі, регульованими СОТ. Понад те, Трамп у 2017 році віддав наказ вийти з переговорного процесу зі створення альтернативного регіонального торговельного об’єднання — Угоди про тихоокеанське партнерство (ТРР), — яке активно просувалося завдяки американському лідерству в часи Барака Обами. Тепер США виглядають як країна, що недалекоглядно поступилася частиною впливу в регіоні на користь Китаю, потужність якого зміцніла. Видається, відбувся іще один крок, що сигналізує про зміну глобального лідерства, тепер у торгівлі.

ФОТО РЕЙТЕР

ТРР

Торговельні угоди тривалий час активно використовувалися Сполученими Штатами для укріплення своєї політичної гегемонії та економічного домінування. В 2010-х роках вони набули нової якості — більшість новел, які просувались у тексти угод, мали виразну антикитайську спрямованість. На чільне місце були піднесені питання «безпеки та економічних викликів», що, за словами американських політиків, вимагають лідерства США нової якості в Азійсько-Тихоокеанському регіоні (АТР). Невдоволення американців стосувалося широкого спектру здобутих китайцями в глобальній економіці переваг: від величезного дефіциту торговельного балансу до нерівних умов підприємницької конкуренції, що в тогочасній американській риториці звучало як відсутність «відповідального лідерства». Конструюючи на власний розсуд відносини в АТР, підкреслено ігноруючи інтереси Пекіна, Вашингтон ставив за мету посилити тиск на нього та стимулювати його рух до «міжнародних стандартів ХХІ століття». А стандарти, як прямо заявив президент-демократ Обама в 2016 році, «мають писати Сполучені Штати, а не такі країни, як Китай».

Переговори про ТРР розпочалися між Новою Зеландією, Чилі, Сінгапуром та Брунеєм ще 2006 року. За два роки в них включилися Сполучені Штати, щоб використати як платформу для укріплення своєї присутності в АТР та одразу формувати структуру порядку денного. Туди були включені положення про електронну комерцію, державні підприємства, монопольний захист біопрепаратів нового покоління, процедури закупівель фармацевтичних препаратів, синхронізацію регуляторних норм, а для деяких країн стандарти та зобов’язання щодо посилення захисту праці та довкілля.

До платформи почали приєднуватися країни АСЕАН, зацікавлені в отриманні полегшеного доступу для своїх продуктів до надзвичайно привабливого американського ринку. В зустрічному доступі до більш захищених ринків проявили інтерес Канада, Мексика та Перу. З 2013 року в переговорах почала брати участь Японія. Наприкінці 2015 року текст угоди про ТРР був готовий. Він містив обмежувальні положення щодо «неконкурентних» державних підприємств, «невиправданого та надто обтяжливого» регулювання, чітко окреслював механізм захисту інтелектуальних прав, свободу електронної комерції та цифрових технологій.

У ключових пунктах угоди проглядались інтереси американських транснаціональних корпорацій: гарантувати лібералізацію і дерегуляцію економік інших країн, закріпити права інтелектуальної власності та інвестовані капітали. Їх прибутковість підкріплювалася жорсткою імперативністю юридичних положень, репатріація капіталу забезпечувалася відкритістю фінансових систем, а конкурентоспроможність спиралася на переваги масштабу, досвіду, технологій та зв’язків.

Підготовлена угода про ТРР не набула чинності: вона стала жертвою американських внутрішньополітичних процесів. Серед демократів не було одностайної думки щодо допустимості збільшення рівня відкритості американської економіки, що оціночно погіршувало зайнятість, добробут середнього класу та захист довкілля. Республіканці прямо наполягали на більших правах для корпорацій та менших поступках іншим країнам. Угода вчасно не пройшла Конгрес, а в січні 2017 року Трамп відкликав підпис під нею. В результаті інші учасники, крім Японії, пригальмували її ратифікацію. Деякий час тривав пошук форматів її існування, Китай було запрошено як спостерігача. Положення, просунуті Штатами, що шкодили інтересам інших країн (про інтелектуальну власність фармацевтичних компаній, доступ до держзакупівель та обмеження держпідприємств), були заморожені або призупинені. Деякі країни, втім, зважаючи на їх передовий характер, трансплантували їх у інші регіональні домовленості. Життєздатність ТРР, оновленої до нового формату СРТРР, підтримувалася зусиллями Японії, Австралії та Нової Зеландії. Вони спрямували на неї значний політичний капітал із мотивів радше ідеологічного характеру: відстоювання ліберальних цінностей у міжнародній торгівлі. За відсутності США їм вдалося зберегти зміст та дух початкової угоди ТРР, зі спірними положеннями, відкладеними на майбутнє. Вкрай ймовірно, що їх розморожування почнеться вже взимку 2021 року, коли Джо Байден, обраний президентом США, наділить членів своєї команди відповідними повноваженнями та директивами.

RSEP

На чолі просування вільної торгівлі в Східній Азії в форматі RSEP спочатку стояли країни АСЕАН, а не Китай. Наприкінці 2012 року вони ініціювали переговори зі своїми найважливішими торговельними партнерами в регіоні (Японія, Респ. Корея, Австралія, Китай) з метою спрощення доступу до їх ринків працемісткої продукції. Через строкатість учасників, різний ступінь їхнього розвитку та економічної могутності в переговорній групі почали формуватися коаліції, що загрожували просуванню процесу вперед. Розвинуті країни принципово ставили питання про доступ до ринків послуг та електронної комерції країн, що розвиваються. Японія і Корея іноді просували до RSEP ті положення, які вже було прописано в напівживій ТРР, наприклад, щодо тривалості патентного захисту винаходів.

Позиція Китаю була націлена на захист інтересів своїх МНК, які базуються на державній власності та невпинно рухаються до світового лідерства на товарних ринках. З одного боку, КНР активно просувала в RSEP положення про захист транскордонних інвестицій: заборону додаткових вимог до їх вигляду та структури (що сама КНР продовжує практикувати на своїй території), принцип «негативного списку» для капіталовкладень у новітні галузі («все, що не було заборонено, дозволяється»), спеціальний механізм вирішення спорів між інвестором та урядом, обмежений однак галузями експлуатації природних ресурсів та інфраструктурних проєктів (проти чого була категорично проти Індія). З іншого боку, з точки зору КНР доцільно було зберегти права робити винятки з діючих умов для інвестицій, якщо вони пов’язані з національною безпекою в «галузях культурного характеру» — медіа, авдіовізуального супроводу, телекомунікацій та інтернету. Для вирішення інвестиційних суперечок застосовувався принцип суворої конфіденційності. В фінальний текст угоди не потрапило жодних положень, що регулюють діяльність підприємств із державною формою власності.

Сфера послуг з подачі розвинутих учасників RSEP залишиться максимально дерегульованою. Закладена в угоду архітектура спрямована на зміцнення позицій високодіджиталізованих економік Китаю, Японії, Кореї, Австралії, Сінгапуру на глобалізованих ринках електронних послуг, цифрових платежів, фінансових платформ, логістики, в дистрибутивних сегментах ланцюгів створення вартості; рівень прописаних зобов’язань створюватиме бар’єр для проникнення зовнішніх постачальників та накладатиме тягар дотримання умов на країни, що розвиваються. Хоча для останніх зроблено поступки з імплементації нових стандартів; обумовлено суверенне право країн на локалізацію комп’ютерних потужностей, регулювати передачу інформації в електронній формі.

Нонконформістом у азійському мегарегіональному об’єднанні завжди лишалася Індія з традиційно високим рівнем тарифного захисту власних ринків. Перед країною жорстко стоять проблеми продовольчої безпеки та незбалансованості торговельного балансу на користь іноземного імпорту, особливо китайського походження. Сповільнення темпів економічної динаміки розпочалося в країні ще за кілька років до COVID-19, і лібералізація торгівлі завдала б значного удару по неконкурентній індійській промисловості. Відмовившись від участі в RSEP, Індія втратила пільговий доступ для свого 180-мільярдного ІТ-сектору до ринків послуг країн, що залишилися. Компенсувати втрати країна буде за рахунок укладання двосторонніх угод про вільну торгівлю, щоб виключити зі списку преференційних партнерів КНР.

Китайське лідерство в RSEP спочатку ґрунтувалося на принципах м’якої сили, просуванні поверхового типу торговельної інтеграції, яка б відповідала його внутрішнім соціальним та політичним завданням, на укріпленні геополітичних відносин з країнами, що розвиваються. Торговельні та інвестиційні угоди мали виконувати роль фасилітаторів, а не рамкових лімітів його моделі зростання, побудованої на державному капіталізмі та просуванні експорту. В перехопленні ініціативи Китаю щодо RSEP вирішальну роль відіграли вихід Індії, торговельна війна зі США та простимульований нею перехід до моделі споживчого капіталізму на основі послуг. Положення RSEP, що по-новому регулюють торгівлю між учасниками, — це експеримент із компенсації недієвості більш широкої платформи з вироблення правил — Світової організації торгівлі.

ГЛОБАЛІЗАЦІЯ ПО-КИТАЙСЬКИ

Повсюдне переконання, що RSEP — це перемога Китаю в боротьбі за лідерство в АТР — є надто спрощеним. Регіон був ареною для палких суперечок щодо осучаснення правил торгівлі в інтересах США, де КНР була лише однією з впливових партій. На кінець 2020 року до реалізації прийнято більш компромісний проєкт, у якому збалансовано інтереси широкого кола учасників. RSEP резервує доступ розвинутих або економічно консолідованих держав до найбільш перспективних секторів сфери послуг країн, що розвиваються, в обмін на доступ їх трудомістких товарів на свої ринки. Воно фіксує нові стандарти в електронній комерції, захисті інтелектуальних прав власності та інвестиціях. RSEP має всі шанси стати платформою, яка через збереження багатостороннього формату координації відносин (в чому нині демонструє неспроможність СОТ), приваблюватиме до себе нових учасників із Центральної та Південної Азії. Тим паче що для країн, що розвиваються, передбачено спеціальний та диференційований статус (за аналогією до СОТ), а отже, право на гнучкий підхід до імплементації стандартів угоди та технічну допомогу. Всі перелічені елементи є співзвучними та органічно вписуються в китайський глобалізаційний проєкт «Побудови спільноти єдиної долі людства».

У той самий час RSEP навмисно залишає без деталізації питання конкурентної нейтральності державних підприємств, доступу до державних закупівель, кращого захисту умов праці та довкілля. В цьому відношенні воно програє ТРР, де ці елементи були присутніми. Недосконалість та двозначність китайського проєкту з унормування торгівлі відкриває для адміністрації президента США Байдена можливість шляхом перезапуску власного інтеграційного проєкту відновити лідерство не лише в регіоні, а й у світі.