Битва за новые правила торговли

После 8 лет переговоров 15 ноября 2020 года в Ханое (Вьетнам) подписано соглашение, давшее начало работе нового мегаторгового объединения на территории Азии — Регионального всестороннего экономического партнерства (RSEP). Обозреватели маркируют его как самую большую в мире зону свободной торговли, которая объединит 15 наций, расположенных в наиболее динамичном уголке мира. Ведущая скрипка в его подписании принадлежит Китаю, вместе с которым в сообществе будут участвовать Япония, Республика Корея, Австралия, Новая Зеландия, а также 10 стран другого мощного регионального образования — АСЕАН (Вьетнам, Бруней, Малайзия, Филиппины, Сингапур, Лаос, Камбоджа, Индонезия, Таиланд и Мьянма). По подсчетам, на страны, которые заключили соглашение о партнерстве, приходится 29% глобальной торговли, 32% мирового ВВП. В них проживает 2,2 млрд человек, образующих емкий рынок, который является магнитом для иностранных инвестиций. Официальная цель нового объединения — снижение торговых тарифов и нетарифных ограничений, нормирование инвестиционных отношений, государственных закупок и электронной коммерции. Эффект от его образования — не только в интенсификации региональных экономических отношений, но и в стимулах для восстановления регионального экономического роста после пандемии COVID-19.

Потенциально RSEP мог бы иметь еще большие масштабы, если бы к нему присоединилась Индия. Несмотря на инвестированные в подготовку договоренностей ресурсы, в 2019 году она вышла из переговорного процесса, предчувствуя угрозу от формата нового соглашения для своей торговли, которая и без него высокодефицитная. Также в объединении не участвуют Соединенные Штаты, которые во времена президентства Дональда Трампа взяли на вооружение стратегию двусторонних торговых переговоров, изначально неравноправных и в разрез с действующими правилами торговли, регулируемыми ВТО. Более того, Трамп в 2017 году отдал приказ выйти из переговорного процесса по созданию альтернативного регионального торгового объединения — Соглашения о транстихоокеанском партнерстве (ТТП) — которое активно продвигалось благодаря американскому лидерству во времена Барака Обамы. Теперь США выглядят как страна, которая недальновидно поступилась частью влияния в регионе в пользу Китая, мощь которого окрепла. Представляется, что состоялся еще один шаг, сигнализирующий об изменении глобального лидерства, теперь в торговле.

ФОТО РЕЙТЕР

ТТП

Торговые соглашения длительное время активно использовались Соединенными Штатами для укрепления своей политической гегемонии и экономического доминирования. В 2010-х годах они приобрели новое качество — большинство новелл, которые продвигались в тексты соглашений, имели четкую антикитайскую направленность. Во главу угла были поставлены вопросы «безопасности и экономических вызовов», что, по словам американских политиков, требуют лидерства США нового качества в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР). Недовольство американцев касалось широкого спектра полученных китайцами в глобальной экономике преимуществ от огромного дефицита торгового баланса до неравных условий предпринимательской конкуренции, что в тогдашней американской риторике звучало как отсутствие «ответственного лидерства». Конструируя по своему усмотрению отношения в АТР, подчеркнуто игнорируя интересы Пекина, Вашингтон ставил целью усилить давление на него и стимулировать его движение к «международным стандартам XXI века». А стандарты, как прямо заявил президент-демократ Обама в 2016 году, «должны писать Соединенные Штаты, а не такие страны, как Китай».

Переговоры о ТТП начались между Новой Зеландией, Чили, Сингапуром и Брунеем еще в 2006 году. Через два года в них включились Соединенные Штаты, чтобы использовать как платформу для укрепления своего присутствия в АТР и сразу формировать структуру повестки дня. Туда были включены положения об электронной коммерции, государственных предприятиях, монопольной защите биопрепаратов нового поколения, процедуре закупок лекарственных препаратов, синхронизации регуляторных норм, а для некоторых стран стандарты и обязательства по усилению защиты труда и окружающей среды.

К платформе начали присоединяться страны АСЕАН, заинтересованные в получении облегченного доступа для своих продуктов на чрезвычайно привлекательный американский рынок. Во встречном доступе к более защищенным рынкам проявили интерес Канада, Мексика и Перу. С 2013 года в переговорах начала участвовать Япония. К концу 2015 года текст соглашения о ТТП был готов. Он содержал ограничительные положения о «неконкурентных» государственных предприятиях, «неоправданном и слишком обременительном» регулировании, четко очертил механизм защиты интеллектуальных прав, свободу электронной коммерции и цифровых технологий.

В основных пунктах соглашения просматривались интересы американских транснациональных корпораций: гарантировать либерализацию и дерегулирование экономик других стран, закрепить права интеллектуальной собственности и инвестированные капиталы. Их доходность подкреплялась жесткой императивностью юридических положений, репатриация капитала обусловливалась открытостью финансовых систем, а конкурентоспособность опиралась на преимущества масштаба, опыта, технологий и связей.

Подготовленное соглашение о ТТП не вступило в силу: оно стало жертвой американских внутриполитических процессов. Среди демократов не было единого мнения относительно допустимости увеличения уровня открытости американской экономики, что оценочно ухудшало занятость, благосостояние среднего класса и защиту окружающей среды. Республиканцы прямо настаивали на больших правах для корпораций и меньших уступках другим странам. Соглашение вовремя не прошло Конгресс, а в январе 2017 года Трамп отозвал подпись под ним. В результате другие участники, кроме Японии, притормозили его ратификацию. Некоторое время продолжался поиск форматов его существования, Китай был приглашен в качестве наблюдателя. Положения, продвинутые Штатами, которые вредили интересам других стран (об интеллектуальной собственности фармацевтических компаний, доступе к госзакупкам и ограничении госпредприятий), были заморожены или приостановлены. Некоторые страны, впрочем, учитывая их передовой характер, трансплантировали их в другие региональные договоренности. Жизнеспособность ТТП, обновленной до нового формата СРТРР, поддерживалась усилиями Японии, Австралии и Новой Зеландии. Они направили на него значительный политический капитал по мотивам скорее идеологического характера: отстаивание либеральных ценностей в международной торговле. При отсутствии США им удалось сохранить содержание и дух начального соглашения ТТП, со спорными положениями, отложенными на будущее. Крайне вероятно, что их размораживание начнется уже зимой 2021 года, когда Джо Байден, избранный президентом США, наделит членов своей команды соответствующими полномочиями и директивами.

RSEP

Во главе продвижения свободной торговли в Восточной Азии в формате RSEP сначала стояли страны АСЕАН, а не Китай. В конце 2012 года они инициировали переговоры со своими важнейшими торговыми партнерами в регионе (Япония, Корея, Австралия, Китай) с целью упрощения доступа к их рынкам трудоемкой продукции. Из-за пестроты участников, разной степени их развития и экономической мощи в переговорной группе начали формироваться коалиции, которые угрожали продвижению процесса вперед. Развитые страны принципиально ставили вопрос о доступе на рынки услуг электронной коммерции развивающихся стран. Япония и Корея иногда продвигали в RSEP те положения, которые уже были прописаны в полуживой ТРР, например, по продолжительности патентной защиты изобретений.

Позиция Китая была нацелена на защиту интересов своих МНК, которые основаны на государственной собственности и постоянно движутся к мировому лидерству на товарных рынках. С одной стороны, КНР активно продвигала в RSEP положения о защите трансграничных инвестиций: запрет дополнительных требований к их виду и структуре (что сама КНР продолжает практиковать на своей территории), принцип «негативного списка» для капиталовложений в новые отрасли («все, что не было запрещено, разрешается»), специальный механизм разрешения споров между инвестором и правительством, ограниченный, однако, отраслями эксплуатации природных ресурсов и инфраструктурных проектов (против чего была категорически против Индия). С другой стороны, с точки зрения КНР целесообразно было сохранить права делать исключения из действующих условий для инвестиций, если они связаны с национальной безопасностью в «областях культурного характера» — медиа, аудиовизуального сопровождения, телекоммуникаций и интернета. Для решения инвестиционных споров применялся принцип строгой конфиденциальности. В финальный текст соглашения не попали никакие положения, регулирующие деятельность предприятий с государственной формой собственности.

Сфера услуг с подачи развитых участников RSEP останется максимально дерегулированной. Заложенная в соглашение архитектура направлена на укрепление позиций высокодиджитализованных экономик Китая, Японии, Кореи, Австралии, Сингапура на глобализованных рынках электронных услуг, цифровых платежей, финансовых платформ, логистики, в дистрибутивных сегментах цепей создания стоимости; уровень прописанных обязательств будет создавать барьер для проникновения внешних поставщиков и накладывать бремя соблюдения условий на развивающиеся страны. Хотя для последних сделаны уступки по имплементации новых стандартов; обусловлено суверенное право стран на локализацию компьютерных мощностей, регулировать передачу информации в электронной форме.

Нонконформистом в азиатском мегарегиональном объединении всегда оставалась Индия с традиционно высоким уровнем тарифной защиты своих рынков. Перед страной жестко стоят проблемы продовольственной безопасности и несбалансированности торгового баланса в пользу иностранного импорта, особенно китайского происхождения. Замедление темпов экономической динамики началось в стране еще за несколько лет до COVID-19, и либерализация торговли нанесла бы значительный удар по неконкурентной индийской промышленности. Отказавшись от участия в RSEP, Индия потеряла льготный доступ для своего 180-миллиардного ІТ-сектора на рынки услуг оставшихся стран. Компенсировать потери страна будет за счет заключения двусторонних соглашений о свободной торговле, чтобы исключить из списка преференциальных партнеров КНР.

Китайское лидерство в RSEP сначала основывалось на принципах мягкой силы, продвижении этажного типа торговой интеграции, соответствующей его внутренним социальным и политическим задачам, на укреплении геополитических отношений с развивающимися странами. Торговые и инвестиционные соглашения должны выполнять роль фасилитаторов, а не рамочных лимитов его модели роста, построенной на государственном капитализме и продвижении экспорта. В перехвате инициативы Китая по RSEP решающую роль сыграли выход Индии, торговая война с США и стимулированный ею переход к модели потребительского капитализма на основе услуг. Положения RSEP, которые по-новому регулируют торговлю между участниками, — это эксперимент по компенсации недейственности более широкой платформы по выработке правил — ВТО.

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ ПО-КИТАЙСКИ

Повсеместное убеждение, что RSEP — это победа Китая в борьбе за лидерство в АТР — слишком упрощенное. Регион был ареной для жарких споров относительно осовременивания правил торговли в интересах США, где КНР была лишь одной из влиятельных партий. К концу 2020 года к реализации принят более компромиссный проект, в котором сбалансированы интересы широкого круга участников. RSEP резервирует доступ развитых или экономически консолидированных государств к наиболее перспективным секторам сферы услуг развивающихся стран, в обмен на доступ их трудоемких товаров на свои рынки. Оно фиксирует новые стандарты в электронной коммерции, защите интеллектуальных прав собственности и инвестициях. RSEP имеет все шансы стать платформой, которая из-за сохранения многостороннего формата координации отношений (в чем сейчас демонстрирует несостоятельность ВТО), будет привлекать к себе новых участников из Центральной и Южной Азии. Тем более что для развивающихся стран предусмотрен специальный и дифференцированный статус (по аналогии с ВТО), а следовательно, право на гибкий подход к имплементации стандартов соглашения и техническую помощь. Все перечисленные элементы являются созвучными и органично вписываются в китайский глобализационный проект «Построения сообщества единой судьбы человечества».

В то же время RSEP намеренно оставляет без детализации вопросы конкурентной нейтральности государственных предприятий, доступа к государственным закупкам, лучшей защиты условий труда и окружающей среды. В этом отношении оно проигрывает ТТП, где эти элементы присутствовали. Несовершенство и двусмысленность китайского проекта по нормализации торговли открывает для администрации президента США Байдена возможность путем перезапуска собственного интеграционного проекта восстановить лидерство не только в регионе, но и в мире.