ТРАЄКТОРIЯ політичної РЕФОРМИ
Розбираючи днями архів, виявив власну статтю півторарічної давнини («Біг по трикутнику», «День», 28 лютого 2001 р.), присвячену проблемам конституційної реформи. І ось що цікаво. Статтю можна знову публікувати, і майже без змін. Єдина теза, що вимагає коректування, пов’язана з тим, що тоді за перехід до парламентської республіки ратувала опозиція, а нині з ініціативою переходу до парламентсько- президентської форми правління виступив Президент.
Подібне відкриття, з одного боку, полестило авторському самолюбству, а з другого, — примусило замислитися над тим, що «біг по трикутнику» триває. Сьогодні, здавалося б, з’являється можливість вирватися з цієї зачарованої траєкторії. Глава держави привселюдно висловився за перехід до парламентсько-президентської форми правління, включаючи формування коаліційного уряду, політично відповідального перед парламентською більшістю, і введення пропорційної виборчої системи. Це саме ті ідеї, які підтримувало широке коло політичних сил, у тому числі й опозиційних. Начебто є основа для створення узгодженої моделі політичної реформи. Та вже очевидно, що консенсусу не буде. І навряд чи він може бути. Краще серйозна грунтовна дискусія, ніж загальний «одобрямс». Зрештою, «сім разів відміряй». Тим більше у разі реформи системи влади.
СКЕПТИКИ Й ОПОНЕНТИ
У загальній масі опонентів і скептиків по відношенню до пропозицій стосовно політичної реформи, висловлених Президентом, є декілька різних груп, що принципово розрізнюються за мотивами своєї критики, а часто й за аргументацією.
Перша група — політичні противники Президента. Для них Леонід Кучма — це втілення всесвітнього зла і будь-яка його ініціатива — «від лукавого». Навіть якщо вона за змістом співпадає з їхніми власними планами конституційної і політичної реформи. Тому конституційні ініціативи Президента розглядаються як політичний прийом, спрямований на розкол опозиції і відвернення суспільної уваги від її акцій протесту. Лейтмотив їхньої позиції: головне — прибрати Кучму, а потім уже можна думати про політичну реформу. Подібна логіка досить вразлива. Зокрема, виникають обгрунтовані підозри, що раніше проголошені ідеї переходу до парламентської форми правління розглядалися, передусім, як інструмент боротьби проти Л. Кучми, а не як засіб демократизації політичної системи.
Друга група (мабуть, найбільш численна, що включає і політиків, і політологів, і просто людей, які цікавляться політикою) — скептики. Вони не довіряють не стільки особисто Леоніду Даниловичу, скільки владі взагалі. І якщо влада сама запропонувала себе «демократизувати», то щось тут не так. Далі починаються інтерпретації політичного підтексту і прихованих цілей цих ініціатив. Версії можуть бути різні, але мотив один і той самий.
Щоправда, і в цьому випадку присутній елемент персоніфікації. Багато політиків, журналістів й аналітиків «побачили» за спиною Президента ввечері 24 серпня тінь глави його Адміністрації. А для цілого ряду політиків це вже щось на зразок «чорної мітки». Отже, приймати політичні інновації в жодному випадку не можна, а Президенту потрібно «терміново пояснити», що «підступний план конституційної реформи» спрямований на поступове захоплення влади в країні об’єднаними соціал-демократами.
Коли йдеться про підозри, немає сенсу вдаватися до раціональних контраргументів. Їх просто не приймуть, оскільки у підозр емоційна мотивація. Та тверезий і саме раціональний погляд усе-таки потрібен. Автор, як і багато аналітиків, також передбачає наявність прихованої «політичної підкладки» в кардинальній зміні позиції Президента стосовно конституційної реформи. Але чи означає це, що треба «з порога» висловлювати свої сумніви в доцільності конституційної реформи в тій формі, в якій її запропонували. Чи не ховається за таким скепсисом окремих політиків елементарна боязнь програти «змагання» на конституційно-правовому полі? Зрештою, можна виступити і з власними конституційними ініціативами. Відразу ж обмовлюся, що коли йдеться про конституційний процес, «логіка війни» не підходить. Змагальність ідей можлива і необхідна, але підсумком дискусії повинна бути згода більшої частини політичної еліти з базових параметрів конституційної реформи. Для прийняття конституційних поправок необхідна згода двох третин парламентського корпусу і в режимі «війни» (навіть холодної) її досягнути малоймовірно. Історія з імплементацією рішень референдуму 2000 р. кращий доказ цьому. Тому краще приєднатися до конституційного процесу і впливати на нього зсередини, а не то, не дай Боже, можна опинитися на його узбіччі.
Третя група опонентів (найбільш примітна) — критики ідеї переходу до парламентсько-президентської форми правління серед пропрезидентських політичних сил. Як виявилося, їх не так вже й мало. І сама поява цієї групи опонентів є доказом того, що не йдеться про підступи пропрезидентських сил чи «влади в цілому».
У більшості випадків опонування ідеї переходу до парламентсько-президентської форми правління прихильниками Президента здійснюється непрямо, в завуальованій формі. Так, наприклад, голова Верховної Ради України В. Литвин, виступаючи на відкритті другої сесії ВР четвертого скликання, показав блискуче володіння мистецтвом евфемізму, заявивши: «Небезпечно маніпулювати державною владою, а реформи зводити лише до перерозподілу повноважень, як дехто того бажає, в трикутнику: Президент — Верховна Рада — Кабінет Міністрів».
Але, мабуть, найбільш теоретично аргументовано з критикою ініціатив про надання системі влади в Україні парламентсько-президентської форми виступив директор Національного інституту стратегічних досліджень Анатолій Гальчинський. У своїй статті «Небезпечний поворот» («Дзеркало тижня», 7 вересня) він докладно обгрунтовує тезу про те, що «об’єктивно Україна, її політична еліта ще не дозріла для переходу до парламентсько-президентської форми правління, такий крок може виявитися не тільки передчасним, але й деструктивним».
По суті, в теоретичній формі А. Гальчинський озвучує тезу, яка на рівні масової свідомості виражається в такій формі: «Рано ще депутатам віддавати всю владу, не доросли». Ця точка зору досить популярна і відображає персоналістські, а не інституційні уявлення про владу. Відповідно до них влада повинна бути втілена, персоніфікована. Надія на «доброго і справедливого царя» («пана, який приїде і розсудить») на противагу «злій і корисливій боярській думі». Анатолій Гальчинський тонко грає на цих стереотипах, кажучи про олігархічну загрозу демократії, яка, природно, виходить із парламенту. При цьому не береться до уваги головна особливість вітчизняної (та й узагалі пострадянської) олігархії — те, що багатство і вплив будь-якого олігарха побудовані на ексклюзивному «доступі до тіла» першої особи в ієрархії виконавчої влади.
Якщо в масовій свідомості виявляється «дитяча хвороба авторитаризму», характерна для більшості посттоталітарних суспільств, то позиція В. Литвина та А. Гальчинського (та й багатьох інших, хто не наважується відкрито висловити свою незгоду з останніми ініціативами Президента) репрезентує консервативні настрої значної частини адміністративного апарату (чиновництва) і певного сегмента політичної еліти, що не має стабільної партійної опори. Цей прошарок українського політикуму на інстинктивному рівні побоюється змін у системі влади. Передусім тому, що не готовий до них і передчуває, що новий порядок може виявитися невигідним для нього.
Дві тези (аргументи) опонентів політичної реформи заслуговують на особливу увагу. Перший, згаданий вище, — про передчасність настільки кардинального реформування системи влади. Другий — про те, що політична реформа призводить до ослаблення президентської влади (а на думку лідера НРУ Г. Удовенка — до ослаблення державної влади взагалі).
НАВІЩО ВСЕ ЦЕ ПОТРІБНЕ
Щоб наш «діагноз» був досить комплексним, наведемо як об’єктивні, так і суб’єктивні свідчення необхідності політичної реформи.
Незалежно від того, хто є Президентом та який депутатський корпус представлений у Верховній Раді, в Україні щоразу відтворюється протистояння парламенту і глави держави. Негативні наслідки цього протистояння впливають і на якість законодавчого процесу і на діяльність виконавчої влади, передусім уряду. Кабінет Міністрів є постійним заручником цієї боротьби. Так, законодавці відхилили близько 40% законопроектів, поданих Президентом і Кабінетом Міністрів. З другого боку, за станом на 1 січня 2001 р. із 589 законопроектів, направлених на підпис Президенту Верховною Радою 3-го скликання, 160 поверталися із зауваженнями та пропозиціями Президента.
Спроба штучно створити парламентську більшість без відносин взаємної політичної відповідальності з Кабінетом Міністрів у кінцевому результаті виявилася невдалою, спочатку для уряду, а потім і для самої більшості. Повторення в 2002 р. спікеріади підтвердило інституційну природу патової ситуації в парламенті, її обумовленість як виборчою системою, так і «напівпартійною» моделлю структурування Верховної Ради. До речі, і статус спікера, який грає роль «не першої, але й не другої особи в державі», показує разючу відмінність нашої політичної системи від європейських стандартів парламентської демократії. Здавалося б, парадокс, але в умовах парламентської системи спікер парламенту не є самодостатньою політичною фігурою, він виступає просто ведучим і арбітром парламентських засідань (жерцем її величності «парламентської процедури»). А провідну політичну роль грає лідер правлячої партії (коаліції), який стає прем’єр- міністром.
Список гострих проблем і протиріч президентсько-парламентської системи, що об’єктивно виявляються в політичній практиці України, можна продовжувати і далі. Про них неодноразово говорили і писали, в тому числі й автор цієї статті. Вище названі тільки найбільш значущі.
Протиріччя президентсько-парламентської системи назріли настільки, що їх почав виразно усвідомлювати український політикум. У березні 2002 р. напередодні виборів до Верховної Ради Український центр економічних і політичних досліджень ім. О. Разумкова провів опитування лідерів провідних політичних сил країни з актуальних питань внутрішньої політики. Абсолютна більшість із них (крім лідера політичного об’єднання «Жінки за майбутнє») підтримала в тій чи іншій формі ідею посилення ролі парламенту (парламентської більшості) у процесі формування уряду. Не всі використали формулу «парламентсько- президентська форма правління», але вектор необхідних політичних змін було визначено абсолютно чітко.
Нарешті, за необхідність політичної реформи і перехід до парламентсько-президентської форми правління висловився сам Президент. Усі, хто цікавиться політикою, знають вельми критичне ставлення глави держави і до пропорційної виборчої системи, і до інституту політичних партій, і вже тим паче до пропозицій про обмеження повноважень Президента. Якими б не були справжні мотиви рішення про політичну реформу, для Леоніда Кучми це був дуже непростий крок. І навряд чи він пішов би на це, якби зміни не назріли.
ЧИ ОСЛАБЛЮЄТЬСЯ ДЕРЖАВНА ВЛАДА?
Теза про ослаблення державної влади у разі переходу до парламентсько-президентської системи є дуже підступним аргументом. По суті, відбувається прихована перестановка акцентів, замаскована теоретична маніпуляція. З одного боку, державна влада ототожнюється з президентською владою, хоч президентура є тільки одним з інститутів державної влади. З другого — замовчується справжня суть запропонованої реформи — посилення політичної ролі і самостійності Кабінету Міністрів як вищого органу виконавчої влади, створення системи взаємної політичної відповідальності між урядом і парламентською більшістю. Таким чином, унаслідок політичної реформи повинно вiдбутися не ослаблення, а посилення ефективності державної влади, зміцнення взаємодії законодавчої і виконавчої її гілок.
Унаслідок політичної реформи центр влади повинен переміститися до уряду, що формується парламентською більшістю, а не до 450 депутатів, як наївно вважають багато наших співгромадян.
Опоненти переходу до парламентсько-президентської системи (А. Гальчинський, Г. Удовенко та деякі інші) часто наводять приклад політичної моделі П’ятої республіки у Франції. Але якраз у Франції уряд формує політична сила, що перемогла на парламентських виборах. І реформа, задекларована Президентом, наближає нас саме до французької моделі розподілу повноважень між главою держави, урядом і парламентом. Інша річ, що у цієї моделі також є свої істотні недоліки, і дану обставину потрібно враховувати при здійсненні конституційної реформи. Назву тільки один, найбільш відомий і очевидний недолік цієї моделі влади — Президент і уряд можуть представляти різні політичні сили. Тому під час агітації за «французьку модель» влади як приклад для нас слід бути досить обережним.
Одним із найбільш популярних аргументів проти парламентської системи (в тому числі й парламентсько-президентської) є теза про нестабільність урядів, сформованих парламентом. При цьому посилаються на приклад Італії, де середня тривалість життя уряду становить близько року. Та чомусь забувають згадати, що й у нас (у рамках президентсько-парламентської системи) точнісінько така ж ситуація. Якщо Кабінет Міністрів на чолі з конкретним прем’єром існує в Україні понад рік, його можна вважати довгожителем. А ось стабільності урядів при Вестмінстерськiй парламентській системі (у Великій Британії, Канаді) ми можемо тільки позаздрити — в середньому близько чотирьох років. І якщо серйозно розібратися, то стабільність уряду більше залежить не від форми правління, а від характеру партійної системи. А партійна система, в свою чергу — від типу виборчої системи.
ЯКА ФОРМА ПРАВЛІННЯ КРАЩА
Деякі мої колеги-політологи пропонують порівняти плюси і мінуси парламентської і президентської форм правління, а потім уже зробити вибір і братися до конституційної реформи.
У зв’язку з цим хотілося б коротко розповісти читачам про теоретичну дискусію серед фахівців із порівняльної політології, що відбулася на початку 1990-х рр. Професор політології і соціології Йєлльського університету Хуан Дж. Лінц у 1989 р. представив на науковій конференції доповідь, яку потім опублікував у вигляді статті під примітною назвою «Небезпеки президентства». У цій роботі він показав унікальність президентської форми правління в США як стабільної демократичної системи і, одночасно, — небезпеки і ризики президентської системи, пов’язані з властивими їй авторитарними тенденціями, для молодих демократій. Не ідеалізуючи парламентську форму правління, він зробив висновок, що «парламентаризм пропонує більш гнучку форму для створення і зміцнення демократії».
Лінцу відповів професор університету Дьюк Дональд Л. Горовіц, який аргументовано показав, що справа не в формі правління як такій (у молодих демократіях очевидні слабкості і парламентських систем), а в комплексі чинників, що впливають на характер влади. Ось висновок, який він зробив: «…держави, в яких іде перехід до демократії, зобов’язані замислюватися, і добряче замислюватися над виборчими системами, що сприяють примиренню, і над системами правління, які включають, а не виключають» (остання фраза має на увазі подолання принципу «переможець отримує все»). Підбив підсумки цієї дискусії Сеймур Мартін Ліпсет, який зазначив, що, крім політичних інститутів (конституційного устрою, виборчих систем), величезну роль у становленні і стабілізації демократії відіграє чинник політичної культури. Як підтвердження можна навести приклад сусідньої Молдови. Президента став обирати парламент, але що принципово змінилося? «Господарем» республіки, як і раніше, є глава держави, а уряд залишився таким же слабким.
Для того щоб політична реформа досягла успіху, політична еліта, у своїй більшості, повинна досягнути консенсусу за базовими принципами політичних перетворень. Не варто сперечатися про термінологічний нюанс (парламентсько-президентська чи президентсько-парламентська система). Більшість форм правління (особливо змішаних) мають унікальні характеристики. Головне сьогодні — на підставі згоди провідних політичних сил чітко визначитися з основним вектором перетворень системи влади, їхнім конкретним змістом та механізмом реалізації (не забуватимемо, що конституційну реформу повинні підтримати не менше нiж 300 депутатів).
КРИТЕРІЇ
Останнє запитання: «Чого ми хочемо від політичної реформи»? Кажучи «ми», я маю на увазі і владу (в усіх її іпостасях), і суспільство, і всі політичні сили, від яких залежить розвиток конституційного процесу. Спробую сформулювати відповідь: зробити систему влади в Україні більш демократичною і ефективною. Якщо того ж хочуть і ті, від кого залежить доля політичної реформи, то все вдасться.
