ТРАЕКТОРИЯ политической РЕФОРМЫ

Разбирая на днях архив, обнаружил собственную статью полуторагодичной давности («Бег по треугольнику», «День», 28 февраля 2001 г.), посвященную проблемам конституционной реформы. И вот что интересно. Статью можно снова публиковать, и почти без изменений. Единственный тезис, требующий корректировки, связан с тем, что тогда за переход к парламентской республике ратовала оппозиция, а сейчас с инициативой перехода к парламентско-президентской форме правления выступил Президент.

Подобное открытие, с одной стороны, польстило авторскому самолюбию, а с другой — заставило задуматься о том, что «бег по треугольнику» продолжается. Сейчас, казалось бы, появляется возможность вырваться из этой заколдованной траектории. Глава государства публично высказался за переход к парламентско-президентской форме правления, включая формирование коалиционного правительства, политически ответственного перед парламентским большинством, и введение пропорциональной избирательной системы. Это как раз те идеи, которые поддерживались широким кругом политических сил, в том числе и оппозиционных. Вроде бы есть основа для выработки согласованной модели политической реформы. Однако уже очевидно, что консенсуса не будет. И вряд ли он может быть. Лучше серьезная основательная дискуссия, чем всеобщий «одобрямс». В конце концов, «семь раз отмерь». Тем более в случае реформы системы власти.

СКЕПТИКИ И ОППОНЕНТЫ

В общей массе оппонентов и скептиков по отношению к предложениям о политической реформе, высказанных Президентом, есть несколько различных групп, принципиально различающихся по мотивам своей критики, а зачастую и по аргументации.

Первая группа — политические противники Президента. Для них Леонид Кучма это воплощение вселенского зла и любая его инициатива — «от лукавого». Даже если она по содержанию совпадает с их собственными планами конституционной и политической реформы. Поэтому конституционные инициативы Президента рассматриваются как политическая уловка, направленная на раскол оппозиции и отвлечение общественного внимания от ее протестных акций. Лейтмотив их позиции: главное — убрать Кучму, а потом уже можно думать о политической реформе. Подобная логика достаточно уязвима. В частности, возникают обоснованные подозрения, что ранее провозглашавшиеся идеи перехода к парламентской форме правления рассматривались, прежде всего, в качестве инструмента борьбы против Л.Кучмы, а не как средство демократизации политической системы.

Вторая группа (пожалуй, наиболее многочисленная, включающая и политиков, и политологов и просто людей, интересующихся политикой) — скептики. Они не доверяют не столько лично Леониду Даниловичу, сколько власти вообще. И если власть сама предложила себя «демократизировать», то что-то тут не так. Далее начинаются интерпретации политического подтекста и скрытых целей этих инициатив. Версии могут быть разные, но мотив один и тот же.

Правда, и в данном случае присутствует элемент персонификации. Многие политики, журналисты и аналитики «увидели» за спиной Президента вечером 24 августа тень главы его Администрации. А для целого ряда политиков это уже что-то вроде «черной метки». Следовательно, принимать политические инновации ни в коем случае нельзя, а Президенту надо «срочно объяснить», что «коварный план конституционной реформы» направлен на постепенный захват власти в стране объединенными социал-демократами.

Когда речь идет о подозрениях, нет смысла прибегать к рациональным контраргументам. Их просто не примут, поскольку у подозрений эмоциональная мотивация. Однако трезвый и именно рациональный взгляд все-таки необходим. Автор, как и многие аналитики, также предполагает наличие скрытой «политической подкладки» в кардинальном изменении позиции Президента по поводу конституционной реформы. Но значит ли это, что нужно «с порога» высказывать свои сомнения в целесообразности конституционной реформы в той форме, в которой она была предложена. Не скрывается ли за таким скепсисом отдельных политиков элементарная боязнь проиграть «соревнование» на конституционно-правовом поле? В конце концов, можно выступить и c собственными конституционными инициативами. Сразу же оговорюсь, что когда речь идет о конституционном процессе, «логика войны» не подходит. Соревновательность идей возможна и необходима, но итогом дискуссии должно быть согласие большей части политической элиты по базовым параметрам конституционной реформы. Для принятия конституционных поправок необходимо согласие двух третей парламентского корпуса, и в режиме «войны» (даже холодной) его достичь маловероятно. История с имплементацией решений референдума 2000 г. лучшее тому доказательство. Поэтому лучше включиться в конституционный процесс и влиять на него изнутри, а не то, не ровен час, можно оказаться на его обочине.

Третья группа оппонентов (самая примечательная) — критики идеи перехода к парламентско-президентской форме правления в среде пропрезидентских политических сил. Как оказалось, их не так уж и мало. И само появление этой группы оппонентов является доказательством того, что речь не идет о происках пропрезидентских сил либо «власти вообще».

В большинстве случаев оппонирование идее перехода к парламентско-президентской форме правления сторонниками Президента осуществляется косвенно, в завуалированной форме. Так, например, председатель Верховной Рады Украины В.Литвин, выступая на открытии второй сессии ВР четвертого созыва, показал блестящее владение искусством эвфемизма, заявив: «Опасно манипулировать государственной властью, а реформы сводить лишь к перераспределению полномочий, как кое-кто того желает, в треугольнике: Президент — Верховная Рада — Кабинет Министров».

Но, пожалуй, наиболее теоретически аргументированно с критикой инициатив о придании системе власти в Украине парламентско-президентской формы выступил директор Национального института стратегических исследований Анатолий Гальчинский. В своей статье «Опасный поворот» (Зеркало недели, 7 сентября) он подробно обосновывает тезис о том, что «объективно Украина, ее политическая элита еще не созрела для перехода к парламентско-президентской форме правления, такой шаг может оказаться не только преждевременным, но и деструктивным».

По сути дела в теоретической форме А.Гальчинский озвучивает тезис, который на уровне массового сознания выражается в такой форме: «Рано еще депутатам отдавать всю власть, не доросли». Эта точка зрения достаточно популярна и отражает персоналистские, а не институциональные представления о власти. В соответствии с ними власть должна быть олицетворена, персонифицирована. Надежда на «доброго и справедливого царя» («барина, который приедет и рассудит») в противовес «злой и корыстной боярской думе». Анатолий Гальчинский тонко играет на этих стереотипах, говоря об олигархической угрозе демократии, которая, естественно, исходит из парламента. При этом не принимается во внимание ключевая особенность отечественной (да и вообще постсоветской) олигархии — то, что богатство и влияние любого олигарха основано на эксклюзивном «доступе к телу» первого лица в иерархии исполнительной власти.

Если в массовом сознании проявляется «детская болезнь авторитаризма», характерная для большинства посттоталитарных обществ, то позиция В.Литвина и А.Гальчинского (да и многих других, кто не решается открыто высказать свое несогласие с последними инициативами Президента) репрезентирует консервативные настроения значительной части административного аппарата (чиновничества) и определенного сегмента политической элиты, не имеющего стабильной партийной опоры. Этот слой украинского политикума на инстинктивном уровне опасается изменений в системе власти. Прежде всего потому, что не готов к ним и предчувствует, что новый порядок может оказаться невыгодным для него.

Два тезиса (аргумента) оппонентов политической реформы заслуживают особого внимания. Первый, упомянутый выше, — о преждевременности столь кардинального реформирования системы власти. Второй — о том, что политическая реформа ведет к ослаблению президентской власти (а по мнению лидера НРУ Г.Удовенко — к ослаблению государственной власти вообще).

ЗАЧЕМ ВСЕ ЭТО НАДО

Чтобы наш «диагноз» был достаточно комплексным, приведем как объективные, так и субъективные свидетельства необходимости политической реформы.

Вне зависимости от того, кто является Президентом, и какой депутатский корпус представлен в Верховной Раде, в Украине раз за разом воспроизводится противостояние парламента и главы государства. Негативные следствия этого противостояния проявляются и на качестве законодательного процесса, и на деятельности исполнительной власти, прежде всего правительства. Кабинет Министров является постоянным заложником этой борьбы. Так, законодатели отклонили около 40% законопроектов, подававшихся Президентом и Кабинетом Министров. С другой стороны, по состоянию на 1 января 2001 г. из 589 законопроектов, направленных на подпись Президенту Верховной Радой 3-го созыва, 160 возвращались с замечаниями и предложениями Президента.

Попытка искусственно создать парламентское большинство без отношений взаимной политической ответственности с Кабинетом Министров в конечном итоге оказалась неудачной, сначала для правительства, а затем и для самого большинства. Повторение в 2002 г. спикериады подтвердило институциональную природу патовой ситуации в парламенте, ее обусловленность как избирательной системой, так и «полупартийной» моделью структурирования Верховной Рады. Кстати, и статус спикера, играющего роль «не первого, но и не второго лица в государстве», показывает разительное отличие нашей политической системы от европейских стандартов парламентской демократии. Казалось бы, парадокс, но в условиях парламентской системы спикер парламента не является самодостаточной политической фигурой, он выступает просто ведущим и арбитром парламентских заседаний (жрецом ее величества «парламентской процедуры»). Ведущую же политическую роль играет лидер правящей партии (коалиции), который становится премьер-министром.

Список острых проблем и противоречий президентско-парламентской системы, объективно проявляющихся в политической практике Украины, можно продолжать и далее. О них не раз говорилось и писалось, в том числе автором этой статьи. Выше названы только наиболее значимые.

Противоречия президентско- парламентской системы назрели настолько, что их стал отчетливо осознавать украинский политикум. В марте 2002 г. накануне выборов в Верховную Раду Украинский центр экономических и политических исследований им. А.Разумкова провел опрос лидеров ведущих политических сил страны по актуальным вопросам внутренней политики. Абсолютное большинство из них (за исключением лидера политического объединения «Женщины за будущее») поддержали в той или иной форме идею усиления роли парламента (парламентского большинства) в процессе формирования правительства. Не все использовали формулу «парламентско-президентская форма правления», но вектор требуемых политических изменений был обозначен совершенно четко.

Наконец, за необходимость политической реформы и переход к парламентско-президентской форме правления высказался сам Президент. Все, кто интересуется политикой, знают весьма критическое отношение главы государства и к пропорциональной избирательной системе, и к институту политических партий и уж тем более к предложениям об ограничении полномочий Президента. Какими бы ни были подлинные мотивы решения о политической реформе, для Леонида Кучмы это был очень непростой шаг. И вряд ли бы он на это пошел, если бы перемены не назрели.

ОСЛАБЛЯЕТСЯ ЛИ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ

Тезис об ослаблении государственной власти в случае перехода к парламентско-президентской системе является очень коварным аргументом. По сути дела происходит скрытая перестановка акцентов, замаскированная теоретическая манипуляция. С одной стороны, государственная власть отождествляется с президентской властью, хотя президентура является только одним из институтов государственной власти. С другой, замалчивается истинная суть предлагаемой реформы — усиление политической роли и самостоятельности Кабинета Министров как высшего органа исполнительной власти, создание системы взаимной политической ответственности между правительством и парламентским большинством. Таким образом, в результате политической реформы должно произойти не ослабление, а усиление эффективности государственной власти, укрепление взаимодействия законодательной и исполнительной ее ветвей.

В результате политической реформы центр власти должен переместиться в правительство, формируемое парламентским большинством, а не к 450 депутатам, как наивно полагают многие наши сограждане.

Оппоненты перехода к парламентско-президентской системе (А.Гальчинский, Г.Удовенко и некоторые другие) часто приводят пример политической модели Пятой республики во Франции. Но как раз во Франции правительство формируется политической силой, победившей на парламентских выборах. И реформа, задекларированная Президентом, приближает нас именно к французской модели распределения полномочий между главой государства, правительством и парламентом. Другое дело, что у этой модели также есть свои существенные изъяны, и данное обстоятельство следует учитывать при осуществлении конституционной реформы. Назову лишь один, наиболее известный и очевидный порок этой модели власти — Президент и правительство могут представлять различные политические силы. Поэтому при агитации за «французскую модель» власти в качестве примера для нас надо быть достаточно осторожным.

Одним из наиболее популярных аргументов против парламентской системы (в том числе и парламентско-президентской) является тезис о нестабильности правительств, формируемых парламентом. При этом ссылаются на пример Италии, где средняя продолжительность жизни правительства составляет около года. Однако почему-то забывают упомянуть, что и у нас (в рамках президентско-парламентской системы) точно такая же ситуация. Если Кабинет Министров во главе с конкретным премьером существует в Украине более года, его можно считать долгожителем. А вот стабильности правительств при Вестминстерской парламентской системе (в Великобритании, Канаде) мы можем только позавидовать — в среднем около четырех лет. И если серьезно разбираться, то стабильность правительства в большей степени зависит не от формы правления, а от характера партийной системы. А партийная система, в свою очередь — от типа избирательной системы.

КАКАЯ ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ ЛУЧШЕ

Некоторые мои коллеги-политологи предлагают сравнить плюсы и минусы парламентской и президентской форм правления, а потом уже сделать выбор и приступать к конституционной реформе.

В этой связи хотелось бы коротко рассказать читателям о теоретической дискуссии среди специалистов по сравнительной политологии, которая состоялась в начале 1990-х гг. Профессор политологии и социологии Йелльского университета Хуан Дж.Линц в 1989 г. представил на научной конференции доклад, который затем опубликовал в виде статьи под примечательным названием «Опасности президентства». В этой работе он показал уникальность президентской формы правления в США как стабильной демократической системы и, одновременно, — опасности и риски президентской системы, связанные с присущими ей авторитарными тенденциями, для молодых демократий. Не идеализируя парламентскую форму правления, он сделал вывод, что «парламентаризм предлагает более гибкую форму для создания и укрепления демократии».

Линцу ответил профессор университета Дьюк Дональд Л.Горовиц, который аргументированно показал, что дело не в форме правления как таковой (в молодых демократиях очевидны слабости и парламентских систем), а в комплексе факторов, влияющих на характер власти. Вот вывод, который он сделал: «…государства, в которых идет переход к демократии, обязаны задумываться, и крепко задумываться об избирательных системах, способствующих примирению, и о системах правления, которые включают, а не исключают» (последняя фраза подразумевает преодоление принципа «победитель получает все»). Подвел итоги этой дискуссии Сеймур Мартин Липсет, который отметил, что помимо политических институтов (конституционного устройства, избирательных систем) огромную роль в становлении и стабилизации демократии играет фактор политической культуры. В качестве подтверждения можно привести пример соседней Молдовы. Президента стал избирать парламент, но что принципиально изменилось? «Хозяином» республики по-прежнему является глава государства, а правительство осталось таким же слабым.

Для того чтобы политическая реформа достигла успеха, политическая элита, в основной своей массе, должна достигнуть консенсуса по базовым принципам политических преобразований. Не стоит спорить о терминологических нюансах (парламентско-президентская или президентско- парламентская система). Большинство форм правления (особенно смешанных) имеют уникальные характеристики. Главное сегодня — на основе согласия ведущих политических сил четко определиться с основным вектором преобразований системы власти, их конкретным содержанием и механизмом реализации (не будем забывать, что конституционную реформу должны поддержать не менее 300 депутатов).

КРИТЕРИИ

Последний вопрос: «Чего мы хотим от политической реформы»? Говоря мы, я имею в виду и власть (во всех ее ипостасях), и общество, и все политические силы, от которых зависит развитие конституционного процесса. Попробую сформулировать ответ: Сделать систему власти в Украине более демократичной и эффективной. Если того же хотят и те, от кого зависит судьба политической реформы, то все получится.