Віктор СКОМОРОХА: За невиконання рішень Конституційного Суду має бути передбачена відповідальність

Вiктор СКОМОРОХА

— Наскільки Конституційному Суду України сьогодні вдається захищати права громадян? Що сприяло б, на вашу думку , підвищенню ефективності цієї діяльності?

— Специфічна роль Конституційного Суду полягає в тому, що він шляхом офіційного тлумачення Конституції та законів України може запобігти потенційній загрозі порушення прав і свобод людини.

Функцію захисту прав і свобод людини Конституційний Суд України реалізує у кількох напрямках. Насамперед, він надає висновки щодо законопроектів про внесення змін до Конституції на предмет їхньої відповідності вимогам її статей 157 і 158, оскільки стаття 157 Основного Закону забороняє його змінювати, якщо зміни передбачають, зокрема, скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. Згідно статті 147 Конституції України, Конституційний Суд вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Основному Закону і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України. Визнаючи зазначені акти або їхнi окремі положення неконституційними, Конституційний Суд тим самим захищає права і свободи людини і громадянина як вищу соціальну цінність держави. Тому й переважна частина справ, розглянутих Конституційним Судом України, безпосередньо чи опосередковано стосувалася суті, змісту і обсягу основних прав і свобод (особистих, політичних, економічних, соціальних). Знаковим у цьому плані, на мою думку, є рішення Суду від 20 березня 2002 року про визнання неконституційними положень статті 58 Закону України «Про Державний бюджет України на 2001 рік» щодо зупинення дії положень законодавчих актів України в частині надання пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів, та положень статті 60 цього Закону в частині зупинення дії окремих положень Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Приймаючи рішення, Суд виходив з того, що для певної категорії громадян пільги, компенсації та гарантії, право на які передбачене чинним законодавством, є додатком до основних джерел існування. Конституційний Суд дійшов висновку, що зупинення пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів, насамперед для тих категорій громадян, пенсії, заробітні плати яких (з урахуванням інших джерел доходів) є нижчими від визначених законом чи від встановленого законом прожиткового мінімуму, порушує вимоги частини четвертої статті 43, частини третьої статті 46 та статті 48 Конституції України.

Ще один приклад. Рішенням від 23 травня 2001 року визнано неконституційними положення статті 2483 Цивільного процесуального кодексу України про виключення з підвідомчості судів скарг на: акти, що сіб верховенство Конституції, непорушність її приписів, Конституційний Суд відіграє помітну роль у функціонуванні всього механізму державної влади, збереженні балансу та рівноваги в системі її органів.

Наслідком неповних трьох останніх років діяльності Конституційного Суду порівняно з попереднім періодом є збільшення кількості рішень на 14 та висновків — на 5 (відповідно 51 проти 37 і 7 проти 2). За період 2000 р. — 9 місяців 2002 р. прийнято 182 ухвали (174 — за 1997 — 1999 рр.). Проте кількість розглянутих Конституційним Судом справ, прийнятих ним підсумкових актів сама по собі, як на мене, не має вирішального значення. Важливо, щоб закони та інші нормативно- правові акти приймалися на основі Конституції України і відповідали їй, а судовий конституційний контроль був дійовим та ефективним.

Що ще про ці роки? Із задоволенням зазначу, що нарешті ми маємо належні умови праці: до 5-річчя утворення Конституційного Суду за підтримки інших гілок влади, столичної адміністрації, архітекторів та будівельників ми отримали будинок Суду — один з кращих у Європі.

Вважаю, що є потреба у подальшому зміцненні правових засад діяльності Конституційного Суду України, розширенні можливостей для виконання його повноважень та функцій, наближенні громадянина до органу конституційної юрисдикції.

— Чому, на ваш погляд, за шість із чвертю років, які минули з часу прийняття Конституції України, до неї не внесено жодної зміни, хоча були спроби це зробити?

— За період своєї діяльності Конституційний Суд України надав 8 висновків щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України. Жоден з них не реалізовано. На мою думку, це пояснюється використанням поправок до Конституції як інструменту боротьби за владу. Складається враження, що в ряді випадків автори конституційних поправок більше стурбовані забезпеченням корпоративних інтересів певної частини законодавчого корпусу, ніж справді державним вирішенням проблем демократії в Україні. Треба додати і про недостатність досвіду в застосуванні основоположних конституційних норм. Через розбіжності поглядів, їх поляризацію багато хто намагається вирішувати питання не на засадах права, а під впливом егоїстичних інтересів та амбіцій. Важко не погодитися з думкою судді Конституційного Суду України М.Костицького та його наукового консультанта В.Годованця («Вісник Конституційного Суду України» № 3 за 2002 р.) про те, що народні депутати України, готуючи подання до Конституційного Суду у справі стосовно пільг та компенсацій, турбувалися не стільки про належне забезпечення державою прав і свобод людини в Україні, скільки мали на меті щось інше. Інакше як пояснити ту обставину, що 19 із 54 народних депутатів України, які звернулися у квітні 2001 року з поданням про неконституційність статей 58, 60 Закону України «Про державний бюджет України на 2001 рік», у грудні 2000 року голосували у парламенті… за прийняття зазначених статей Закону?

— Чи доцільно взагалі, з вашої точки зору, час від часу коригувати Основний Закон? Чи може Україна в цьому відношенні спиратися на зарубіжний досвід?

— Передусім зауважу, що робота Конституційного Суду України з офіційного тлумачення Конституції спрямована на вирішення гострих правових конфліктів, забезпечення стабільності конституційного ладу, становлення законності у сфері державно-правових та інших відносин. Інтерпретуючи Конституцію та закони України, Конституційний Суд сприяє пізнанню та осмисленню відповідних положень шляхом розкриття їх змісту та взаємодії з іншистосуються обороноздатності держави, державної безпеки, зовнішньополітичної діяльності держави, збереження державної, військової і службової таємниці. Тим самим Конституційний Суд підтвердив беззастережне право громадян на судовий захист своїх прав і свобод. Можна тут згадати й рішення Конституційного Суду від 7 травня 2002 року у справі щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб, яких, згідно з Конституцією України, призначають на посади та звільняють з посад Президент України або Верховна Рада України. Воно матиме велике значення для становлення в Україні основ адміністративної юстиції.

Важливими для України, на мою думку, є рішення Суду від 29 грудня 1999 р. про визнання неконституційним положень чинного на той час Кримінального кодексу України, якими передбачалася смертна кара як вид покарання, рішення від 14 грудня 1999 року щодо застосування української мови, від 27 березня 2001 року — у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою, від 14 листопада 2001 року — щодо прописки громадян, від 29 травня 2002 року — про безоплатну медичну допомогу. Узагальнюючи, можна сказати, що своїми рішеннями Суд захистив право на життя, участь в управлінні державними справами, право голосу на виборах і референдумах, право на свободу об’єднання, на приватну власність, на оскарження в суді дій посадової особи, на свободу вибору захисника своїх прав, на свободу від втручання в особисте життя тощо.

Ефективність конституційного контролю має забезпечуватися досягненням мети, заради якої було прийнято той чи інший акт Суду. Скажімо, рішенням Конституційного Суду України від 6 липня 1999 р. захищене право членів сімей працівників міліції, осіб рядового і начальницького складу державної пожежної охорони, звільнених зі служби за віком, через хворобу або за вислугою років, на відповідні пільги щодо оплати жилої площі, комунальних послуг, а також палива. Визнавши згаданим рішенням від 29 грудня 1999 р. неконституційними положення чинного на той час Кримінального кодексу України, які передбачали смертну кару як вид покарання, Конституційний Суд України захистив невід’ємне право людини на життя. Ефективність таких рішень Суду, образно кажучи, була стовідсотковою. Проте домогтися такої ж ефективності щодо кожного рішення Суду поки що не вдається з причин, які не залежать від Конституційного Суду і знаходяться за межами його повноважень.

Конституцією проголошено визнання і дію в Україні принципу верховенства права, в основу якого покладено утвердження і забезпечення державою прав і свобод людини. Цей принцип означає зв’язаність правовими приписами усіх органів і посадових осіб держави: і органу законодавчої влади, і тих, хто має здійснювати управлінську діяльність, і глави держави, і судів загальної юрисдикції. Враховуючи завдання Конституційного Суду України щодо гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України, Конституція і Закон «Про Конституційний Суд України» закріпили обов’язковість його рішень і висновків.

Чи є проблеми з виконанням актів Конституційного Суду України? Безумовно, є. Вони породжуються здебільшого ігноруванням окремих його рішень. Про це свідчить той факт, що Суду доводилося неодноразово розглядати практично одні й ті ж питання, зокрема, щодо: несумісності мандата народного депутата України з іншим представницьким мандатом чи перебуванням на державній службі; несумісності посад керівника органу місцевої виконавчої влади та сільського, селищного, міського голови; платних медичних послуг та безоплатної медичної допомоги; неконституційності втручання у досудове слідство, в діяльність прокуратури, у розгляд окремих справ судами. Перелік можна продовжити.

Факти, що зумовлюють прийняття по суті повторних рішень Суду, свідчать про неповагу до Основного Закону держави осіб, рішення і дії яких були предметом судового конституційного контролю. Це, в свою чергу, є результатом недостатнього рівня правової культури в країні, зокрема в діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб. Не тільки не подолано, а й набув значного поширення правовий нігілізм.

Наслідком прийнятих Конституційним Судом України рішень, якими закони, інші правові акти або їх окремі положення визнано неконституційними, є те, що з дня ухвалення таких рішень втрачають чинність відповідні правові акти або норми. Відтак виникають прогалини в законодавстві, а отже — неврегульованість окремих сторін суспільного життя, від якої прямо потерпають люди, їх права, свободи, інтереси. Від оперативності реагування парламенту, інших державних органів на рішення Конституційного Суду залежить рівень та мінімізація негативного впливу існування правових прогалин.

З огляду на це, на наш погляд, доцільно було б передбачити відповідальність за невиконання чи неналежне виконання рішень Конституційного Суду, зокрема конституційно- правову. Вона має базуватися на загальних принципах відповідальності з урахуванням, зрозуміло, специфіки, що є притаманною конституційному судочинству.

Зрозуміло, що потрібне попереднє глибоке й всебічне наукове опрацювання цієї проблеми. Вочевидь, мова може йти про можливість прийняття в Україні Закону про виконання рішень Конституційного Суду, яким передбачалися б: порядок і строки доопрацювання закону або іншого правового акту в разі визнання окремих його положень неконституційними; подальша доля тих правових актів, що містять норми, які повністю чи частково відтворюють або доповнюють положення правового акту, визнаного неконституційним; унеможливлення застосування правових актів, їх окремих положень, які є аналогічними за своїм змістом з тими, що визнані неконституційними.

Вважаю також за необхідне законодавчо врегулювати строки оскарження конституційності нормативного акту, особливо коли йдеться про його форму, а не зміст; можливості оспорювання конституційної бездіяльності; врегулювання у контексті захисту прав людини строку утримання під вартою обвинуваченого під час ознайомлення його з матеріалами кримінальної справи тощо.

Треба враховувати й те, що засоби регулювання суспільних відносин, особливо пов’язані із забезпеченням верховенства Конституції, дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина, принципу поділу влади, належним чином реалізовуються за наявності відповідних механізмів правового захисту. Маю на увазі доведення до кінця судової реформи, утворення адміністра тивних судів. Адже адміністративна юстиція — це особливий вид судочинства: розгляд справ, де оскаржуються акти публічної влади. У цьому зв’язку не можна не сказати й про неузгодженість багатьох нормативних актів з чинною Конституцією та між собою, відсутність поваги до конституційних норм, низький рівень правосвідомості.

— Ви очолюєте Конституційний Суд України уже майже три роки. Як ви оцінюєте цей етап роботи, які головні підсумки могли б підбити?

— Головним підсумком діяльності Конституційного Суду України є те, що за короткий час він пройшов шлях становлення і утвердження як незалежного органу конституційної юрисдикції, посів належне місце серед конституційних органів державної влади в Україні, став повноправним членом Конференції європейських конституційних судів. Діяльність Конституційного Суду України є вагомим фактором стабільності у державі, він вирішує гострі і складні політичні проблеми правовими засобами і конституційним шляхом. Забезпечуючи у такий споми положеннями Основного Закону. При цьому він має застосовувати два взаємопов’язанi між собою підходи. Перший полягає в обгрунтуванні конституційних приписів, положень закону у точній відповідності з їх «буквою». Другий підхід полягає в необхідності обгрунтування адекватності правових норм реальній ситуації в період дії Конституції, закону. В цьому випадку орган конституційної юрисдикції має «знайти» право: Конституція модернізується без зміни її тексту.

У США Конституція діє понад два століття. Вона адаптується до змінюваних умов за допомогою судових тлумачень, і тоді її зміст виходить за рамки власне конституційного тексту. За цей час до Конституції включили лише 27 поправок, що значно менше вiд кількості запропонованих.

Демократична Конституція протистоїть намаганням насильницької перебудови суспільства, спрямовує політичну боротьбу в русло законності, відкидаючи домагання як лівого, так і правого радикалізму. Важлива функція Конституції полягає також у забезпеченні єдності держави. Утворений Конституцією механізм влади — це завжди добровільний компроміс, оскільки в суспільстві діють і ведуть боротьбу за владу різні політичні сили.

Конституція як особливий нормативно-правовий акт розрахована на тривале і стабільне функціонування. У правовій державі неприпустимий розрив між Конституцією і суспільною практикою. Виникає дилема: або мати «клаптикову» Конституцію, змінюючи і пристосовуючи її текст до швидкозмінних реалій життя, або пристосовувати Основний Закон до суспільної практики шляхом її тлумачень Конституційним Судом. Я вважаю другий шлях оптимальним, оскільки часті зміни Конституції — шлях до дестабілізації, зниження її регулятивного значення. Це не виключає коригування Основного Закону в межах і у відповідності до розділу ХIII Конституції України. А досвід внесення змін до Конституцій є — у Молдові, Польщі, Словенії тощо.

Загалом, внесенню змін до Основного Закону повинно передувати визначення не лише суто політичних, а й соціально- економічних аспектів проблеми. Особливу загрозу чинній Конституції несе економічна нестабільність і пов’язане з нею соціальне невдоволення значної частини населення. У питанні доцільності змін та доповнень до Конституції необхідно проявляти велику обережність. Відсутність консенсусу в суспільстві робить сам процес вдосконалення Основного Закону заручником балансу приватних інтересів, який в такій ситуації не буде усталеним. Постійна зміна соціальних конфігурацій призводить до старіння не так давно нових конституційних ідей, що вимагає проведення нових змін та доповнень. Звертає на себе увагу односторонній характер пропонованих змін: практично все зводиться до проблеми перерозподілу повноважень між Президентом України, парламентом та Кабінетом Міністрів. Проте будь-яка конституція є цілісним документом, зміна його окремих конструкцій по суті неможлива ізольовано від багатьох положень і висновків. У такій ситуації необхідно передбачити варіанти фактичного уточнення окремих положень Конституції без внесення до неї формальних поправок. Названий механізм є кращим, враховуючи, що за умов політичної нестабільності, високого динамізму суспільних процесів багато конституційних новацій повинно пройти перевірку часом. Треба мати на увазі необхідність протидії популізму, зокрема стосовно проблеми формування органів представницької і виконавчої влади, а також у питанні співвідношення повноважень між гілками влади.

— Виступаючи нещодавно на церемонії прийняття присяги новопризначеними суддями, Президент України наголошував, зокрема, на необхідності підвищувати авторитет судової влади, ламати стереотип сприйняття суду як карального органу. Що, на ваш погляд, для цього потрібно, окрім поліпшення фінансування судів?

— Для підвищення авторитету судової влади необхідно створити такі умови, щоб вона стала поряд з іншими гілками влади, рівною з ними. Крім фінансування, це включає питання відбору на посади суддів і підвищення кваліфікації; їхню безпеку; об’єктивні критерії просування по службі; недоторканність при виконанні службових обов’язків та відсутність стороннього впливу на прийняття рішень, неповаги до суду; оперативність правосуддя; належні умови для функціонування судів і діяльності суддів (приміщення судів, комп’ютери і офісне обладнання, інформаційне забезпечення, фіксування ходу судового процесу, прозорість судової діяльності); доведення до завершення судової реформи, прийняття Кримінального та Цивільного процесуальних та інших кодексів. Ну і, ясна річ, про авторитет судової влади мають дбати самі судді.

Вважаю принципово неприйнятними зміни у законодавстві, реалізація яких призвела б до згортання конституційних принципів незалежності і недоторканності суддів. На жаль, є ознаки контрреформ: ставиться під сумнів безстроковість обрання суддів загальних судів, принцип формування Конституційного Суду України, пропозиції поставити його рішення щодо конституційності законів під контроль парламенту тощо.

— На одній з прес-конференцій ви сказали, що судді Конституційного Суду, хоча й у малинових мантіях, але ж не пожежники, щоб час від часу «гасити пожежі», які роздмухують, з’ясовуючи стосунки, гілки влади. Чи це відчуття є у вас і зараз? Якщо так, то яким чином можна змінити ситуацію?

— Кожен має діяти згідно з Конституцією та законами України, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

— Чи можна сказати, що український суд взагалі і Конституційний зокрема — «найгуманніший суд у світі»? Чому?

— Бачу, цей жарт і досі має успіх… А якщо серйозно, то, може, десь і повторюся, але скажу таке. Функції Конституційного Суду України — це основні напрями його діяльності, які визначені Конституцією і Законом про Конституційний Суд України. За своїм юридичним та фактичним статусом він є одним із найвищих конституційних органів державної влади і єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні, який самостійно і незалежно здійснює судову владу у формі конституційного судочинства з метою обмеження публічної влади, забезпечення балансу влад та, як уже зазначалося, гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України, офіційного тлумачення Конституції та законів України.

Утворення Конституційного Суду стало одним з найважливіших актів становлення України як демократичної, соціальної, правової держави, важливим кроком до побудови громадянського суспільства, входження до європейської спільноти. Сформований на підставі чинної Конституції України відразу ж після її прийняття, Конституційний Суд став одним із найважливіших засобів її реалізації, стабільності конституційного ладу, утвердження прямої дії Основного Закону, а відтак — захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина.

У такому сенсі про нього можна говорити як про «найгуманніший» суд. Стосовно судів загальної юрисдикції — від оцінки їх діяльності утримаюсь.