Виктор СКОМОРОХА: За невыполнение решений Конституционного Суда должна быть предусмотрена ответственность

— Насколько Конституционному Суду Украины сегодня удается защищать права граждан? Что содействовало бы, по вашему мнению, повышению эффективности этой деятельности?

— Специфическая роль Конституционного Суда заключается в том, что он путем официального толкования Конституции и законов Украины может предотвратить потенциальную угрозу нарушения прав и свобод человека.

Функцию защиты прав и свобод человека Конституционный Суд Украины реализует в нескольких направлениях. Прежде всего, он делает выводы по внесению изменений в Конституцию на предмет их соответствия требованиям ее статей 157 и 158, поскольку статья 157 Основного Закона запрещает его менять, если изменения предусматривают, в частности, отмену или ограничение прав и свобод человека и гражданина. Согласно статьи 147 Конституции Украины, Конституционный Суд решает вопрос о соответствии законов и других правовых актов Основному Закону и дает официальное толкование Конституции и законов Украины. Признавая отмеченные акты или их отдельные положения неконституционными, Конституционный Суд тем самым защищает права и свободы человека и гражданина как высшую социальную ценность государства. Поэтому и подавляющая часть дел, рассмотренных Конституционным Судом Украины, непосредственно или опосредствованно касалась сути, содержания и объема основных прав и свобод (личных, политических, экономических, социальных). Знаковым в этом плане, по моему мнению, является решение Суда от 20 марта 2002 года о признании неконституционными положений статьи 58 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2001 год» в отношении приостановления действия положений законодательных актов Украины в части предоставления льгот, компенсаций и гарантий, которые финансируются из бюджетов всех уровней, и положений статьи 60 этого Закона в части приостановления действия отдельных положений Закона Украины «О статусе и социальной защите граждан, которые пострадали вследствие Чернобыльской катастрофы». Принимая решение, Суд исходил из того, что для определенной категории граждан льготы, компенсации и гарантии, право на которые предусмотрено действующим законодательством, являются дополнением к основным источникам существования. Конституционный Суд пришел к выводу, что приостановка льгот, компенсаций и гарантий, которые финансируются из бюджетов всех уровней, в первую очередь для тех категорий граждан, пенсии, заработные платы которых (с учетом других источников доходов) ниже определенных законом или установленного законом прожиточного минимума, нарушает требования части четвертой статьи 43, части третьей статьи 46 и статьи 48 Конституции Украины.

Еще один пример. Решением от 23 мая 2001 года признаны неконституционными положения статьи 2483 Гражданского процессуального кодекса Украины об исключении из подведомственности судов жалоб на: акты, которые касаются обороноспособности госуституции, нерушимость ее предписаний, Конституционный Суд играет заметную роль в функционировании всего механизма государственной власти, сохранении баланса и равновесия в системе ее органов.

Следствием неполных трех последних лет деятельности Конституционного Суда по сравнению с предыдущим периодом является увеличение количества решений на 14 и заключений — на 5 (соответственно 51 против 37 и 7 против 2). За период 2000 г. — 9 месяцев 2002 г. принято 182 постановления (174 — за 1997 — 1999 гг.). Однако количество рассмотренных Конституционным Судом дел, принятых им итоговых актов само по себе, на мой взгляд, не имеет решающего значения. Важно, чтобы законы и другие нормативно-правовые акты принимались на основании Конституции Украины и отвечали ей, а судебный конституционный контроль был действенным и эффективным.

Что еще об этих годах? С удовлетворением отмечу, что наконец у нас установлены надлежащие условия труда: к 5-летию образования Конституционного Суда при поддержке других ветвей власти, столичной администрации, архитекторов и строителей мы получили здание Суда — одно из лучших в Европе.

Считаю, что есть потребность в дальнейшем укреплении правовых основ деятельности Конституционного Суда Украины, расширении возможностей для выполнения его полномочий и функций, приближении гражданина к органу конституционной юрисдикции.

— Почему, на ваш взгляд, за шесть с четвертью лет, которые прошли со времени принятия Конституции Украины, в нее не внесено ни одно изменение, хотя были попытки это сделать?

— За период своей деятельности Конституционный Суд Украины дал 8 заключений по законопроектам о внесении изменений в Конституцию Украины. Ни одно из них не реализовано. По моему мнению, это объясняется использованием поправок к Конституции как инструменту борьбы за власть. Складывается впечатление, что в ряде случаев авторы конституционных поправок больше озабочены обеспечением корпоративных интересов определенной части законодательного корпуса, чем действительно государственным разрешением проблем демократии в Украине. Нужно сказать и о недостаточности опыта в применении основополагающих конституционных норм. Из-за разногласий взглядов, их поляризации многие пытаются решать вопрос не на основах права, а под влиянием эгоистических интересов и амбиций. Трудно не согласиться с мнением судьи Конституционного Суда Украины М. Костицкого и его научного консультанта В. Годованца («Вестник Конституционного Суда Украины» № 3 за 2002 г.) о том, что народные депутаты Украины, готовя представление в Конституционный Суд по делу о льготах и компенсациях, заботились не столько о должном обеспечении государством прав и свобод человека в Украине, сколько преследовали иные цели. Иначе как объяснить то обстоятельство, что 19 из 54 народных депутатов Украины, которые обратились в апреле 2001 года с представлением о неконституционности статей 58, 60 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2001 год», в декабре 2000 года голосовали в парламенте… за принятие отмеченных статей Закона?

— Целесообразно ли вообще, с вашей точки зрения, время от времени корректировать Основной Закон? Может ли Украина в этом отношении опираться на зарубежный опыт?

— Прежде всего замечу, что работа Конституционного Суда Украины по официальному толкованию Конституции направлена на разрешение острых правовых конфликтов, обеспечение стабильности конституционного строя, становление законности в сфере государственно-правовых и других отношений. Интерпретируя Конституцию и законы Украины, Конституционный Суд содействует познанию и осмыслению соответствующих положений путем раскрытия их содержания и взаимодействия с другими положениями Основного Закона. При этом он должен применять два взаимосвязанных междарства, государственной безопасности, внешнеполитической деятельности государства, сохранения государственной, военной и служебной тайны. Тем самым Конституционный Суд подтвердил безоговорочное право граждан на судебную защиту своих прав и свобод. Можно здесь вспомнить и решение Конституционного Суда от 7 мая 2002 года по делу в отношении подведомственности актов о назначении или освобождении должностных лиц, которых, согласно Конституции Украины, назначают на должности и освобождают с должностей Президент Украины или Верховная Рада Украины. Оно будет иметь большое значение для становления в Украине основ административной юстиции.

Важными для Украины, по моему мнению, являются решение Суда от 29 декабря 1999 г. по признанию неконституционными положений действующего на то время Уголовного кодекса Украины, которыми предусматривалась смертная казнь как вид наказания, решение от 14 декабря 1999 года о применении украинского языка, от 27 марта 2001 года — по делу о всеукраинском референдуме по народной инициативе, от 14 ноября 2001 года — о прописке граждан, от 29 мая 2002 года — о бесплатной медицинской помощи. Обобщая, можно сказать, что своими решениями Суд защитил право на жизнь, участие в управлении государственными делами, право голоса на выборах и референдумах, право на свободу объединения, на частную собственность, на обжалование в суде действий должностного лица, на свободу выбора защитника своих прав, на свободу от вмешательства в личную жизнь и тому подобное.

Эффективность конституционного контроля должна обеспечиваться достижением цели, ради которой был принят тот или иной акт Суда. Скажем, решением Конституционного Суда Украины от 6 июля 1999 г. защищено право членов семей работников милиции, лиц рядового и начальствующего состава государственной пожарной охраны, освобождение со службы по возрасту, по болезни или за выслугу лет, на соответствующие льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг, а также топлива. Признав упомянутым решением от 29 декабря 1999 г. неконституционными положения действующего на то время Уголовного кодекса Украины, которые предусматривали смертную казнь как вид наказания, Конституционный Суд Украины защитил неотъемлемое право человека на жизнь. Эффективность таких решений Суда, образно говоря, была стопроцентной. Однако добиться такой же эффективности по каждому решению Суда пока что не удается по причинам, которые не зависят от Конституционного Суда и находятся за пределами его полномочий.

Конституцией провозглашено признание и действие в Украине принципа верховенства права, в основу которого положено утверждение и обеспечение государством прав и свобод человека. Этот принцип означает связанность правовыми предписаниями всех органов и должностных лиц государства: и органа законодательной власти, и тех, кто должен осуществлять управленческую деятельность, и главы государства, и судов общей юрисдикции. Учитывая задачи Конституционного Суда Украины по гарантированию верховенства Конституции Украины как Основного Закона государства на всей территории Украины, Конституция и Закон «О Конституционном Суде Украины» закрепили обязательность его решений и заключений.

Есть ли проблемы с исполнением актов Конституционного Суда Украины? Безусловно, есть. Они порождаются большей частью игнорированием отдельных его решений. Об этом свидетельствует тот факт, что Суду приходилось неоднократно рассматривать практически одни и те же вопросы, в частности, о: несовместимости мандата народного депутата Украины с другим представительным мандатом или пребыванием на государственной службе; несовместимости должностей руководителя органа местной исполнительной власти и сельского, поселкового, городского председателя; платных медицинских услуг и бесплатной медицинской помощи; неконституционности вмешательства в досудебное следствие, в деятельность прокуратуры, в рассмотрение отдельных дел судами. Перечень можно продолжить.

Факты, которые обусловливают принятие по существу повторных решений Суда, свидетельствуют о неуважении к Основному Закону государства лиц, решения и действия которых были предметом судебного конституционного контроля. Это, в свою очередь, является результатом недостаточного уровня правовой культуры в стране, в частности в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц. Не только не преодолен, но и получил значительное распространение правовой нигилизм.

Следствием принятых Конституционным Судом Украины решений, которыми законы, другие правовые акты или их отдельные положения признаны неконституционными, является то, что со дня принятия таких решений теряют силу соответствующие правовые акты или нормы. Поэтому возникают пробелы в законодательстве, а следовательно — неурегулированность отдельных сторон общественной жизни, от которой прямо страдают люди, их права, свободы, интересы. От оперативности реагирования парламента, других государственных органов на решение Конституционного Суда зависит уровень и минимизация негативного влияния существующих правовых пробелов.

Учитывая это, на наш взгляд, целесообразно было бы предусмотреть ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение решений Конституционного Суда, в частности конституционно- правовую. Она должна базироваться на общих принципах ответственности с учетом, естественно, специфики, присущей конституционному судопроизводству.

Понятно, что нужна предварительная глубокая и всесторонняя научная проработка этой проблемы. Очевидно, речь может идти о возможности принятия в Украине Закона о выполнении решений Конституционного Суда, которым предусматривались бы: порядок и сроки доработки закона или другого правового акта в случае признания отдельных его положений неконституционными; дальнейшая судьба тех правовых актов, которые содержат нормы, которые полностью или частично воспроизводят или дополняют положения правового акта, признанного неконституционным; невозможность применения правовых актов, их отдельных положений, которые являются аналогичными по своему содержанию с теми, которые признаны неконституционными.

Считаю также необходимым законодательно урегулировать сроки обжалования конституционности нормативного акта, особенно когда речь идет о его форме, а не о содержании; возможности оспаривать конституционную бездеятельность; урегулирование в контексте защиты прав человека срока содержания под стражей обвиняемого во время ознакомления его с материалами уголовного дела и тому подобное.

Нужно учитывать и то, что средства регулирования общественных отношений, особенно связанные с обеспечением верховенства Конституции, соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина, принципа разделения власти, должным образом реализуются при наличии соответствующих механизмов правовой защиты. Имею в виду доведение до конца судебной реформы, создание административных судов. Ведь административная юстиция — это особый вид судопроизводства: рассмотрение дел, где обжалуются акты публичной власти. В этой связи нельзя не сказать и о несогласованности многих нормативных актов с действующей Конституцией и между собой, отсутствии уважения к конституционным нормам, низком уровне правосознания.

— Вы возглавляете Конституционный Суд Украины уже почти три года. Как вы оцениваете этот этап работы, какие главные итоги могли бы подвести?

— Главным итогом деятельности Конституционного Суда Украины является то, что за короткое время он прошел путь становления и утверждения как независимого органа конституционной юрисдикции, занял должное место среди конституционных органов государственной власти в Украине, стал полноправным членом Конференции европейских конституционных судов. Деятельность Конституционного Суда Украины является весомым фактором стабильности в государстве, он решает острые и сложные политические проблемы правовыми средствами и конституционным путем. Обеспечивая таким способом верховенство Конду собой подхода. Первый заключается в обосновании конституционных предписаний, положений закона в точном соответствии с их «буквой». Второй подход заключается в необходимости обоснования адекватности правовых норм реальной ситуации в период действия Конституции, закона. В этом случае орган конституционной юрисдикции должен «найти» право: Конституция модернизируется без изменения ее текста.

В США Конституция действует более двух веков. Она адаптируется к изменяющимся условиям при помощи судебных толкований и тогда ее содержание выходит за рамки собственно конституционного текста. За это время в Конституцию включили только 27 поправок, что значительно меньше количества предложенных.

Демократическая Конституция противостоит попыткам насильственной перестройки общества, направляет политическую борьбу в русло законности, отбрасывая домогательства как левого, так и правого радикализма. Важная функция Конституции состоит также в обеспечении единства государства. Образованный Конституцией механизм власти — это всегда добровольный компромисс, поскольку в обществе действуют и ведут борьбу за власть различные политические силы.

Конституция как особый нормативно-правовой акт рассчитана на длительное и стабильное функционирование. В правовом государстве недопустим разрыв между Конституцией и общественной практикой. Возникает дилемма: или иметь Конституцию из «кусочков», меняя и приспосабливая ее текст к быстро изменяющимся реалиям жизни, или приспосабливать Основной Закон к общественной практике путем ее толкований Конституционным Судом. Я считаю второй путь оптимальным, поскольку частые изменения Конституции — путь к дестабилизации, снижению ее регулятивного значения. Это не исключает корректирования Основного Закона в пределах и в соответствии с разделом ХIII Конституции Украины. А опыт внесения изменений в Конституцию есть — в Молдове, Польше, Словении и др.

В общем, внесению изменений в Основной Закон должно предшествовать определение не только сугубо политических, но и социально-экономических аспектов проблемы. Особую угрозу действующей Конституции несет экономическая нестабильность и связанное с ней социальное недовольство значительной части населения. В вопросе целесообразности изменений и дополнений к Конституции необходимо проявлять большую осторожность. Отсутствие консенсуса в обществе делает сам процесс совершенствования Основного Закона заложником баланса частных интересов, который в такой ситуации не будет устойчивым. Постоянное изменение социальных конфигураций приводит к старению не так давно новых конституционных идей, которое требует проведения новых изменений и дополнений. Обращает на себя внимание односторонний характер предлагаемых изменений: практически все сводится к проблеме перераспределения полномочий между Президентом Украины, парламентом и Кабинетом Министров. Однако любая конституция является целостным документом, изменение его отдельных конструкций по существу невозможно изолировано от многих положений и заключений. В такой ситуации необходимо предусмотреть варианты фактического уточнения отдельных положений Конституции без внесения в нее формальных поправок. Названный механизм является лучшим, учитывая, что при условии политической нестабильности, высокого динамизма общественных процессов много конституционных новаций должно пройти проверку временем. Нужно иметь в виду необходимость противодействия популизму, в частности, по проблеме формирования органов представительной и исполнительной власти, а также в вопросе соотношения полномочий между ветвями власти.

— Выступая недавно на церемонии принятия присяги новоназначенными судьями, Президент Украины подчеркивал, в частности, что необходимо повышать авторитет судебной власти, ломать стереотип восприятия суда как карательного органа. Что, на ваш взгляд, для этого требуется, кроме улучшения финансирования судов?

— Для повышения авторитета судебной власти необходимо создать такие условия, чтобы она стала рядом с другими ветвями власти, равной с ними. Кроме финансирования, это включает вопрос отбора на должности судей и повышение квалификации; их безопасность; объективные критерии продвижения по службе; неприкосновенность при исполнении служебных обязанностей и отсутствие постороннего влияния на принятие решений, неуважения к суду; оперативность правосудия; надлежащие условия для функционирования судов и деятельности судей (помещения судов, компьютеры и офисное оборудование, информационное обеспечение, фиксирование хода судебного процесса, прозрачность судебной деятельности); доведение до завершения судебной реформы, принятие Уголовного и Гражданского процессуальных и других кодексов. Ну и, ясное дело, об авторитете судебной власти должны заботиться сами судьи.

Считаю принципиально неприемлемыми изменения в законодательстве, реализация которых привела бы к свертыванию конституционных принципов независимости и неприкосновенности судей. К сожалению, есть признаки контрреформ: ставится под сомнение бессрочность избрания судей общих судов, принцип формирования Конституционного Суда Украины, предложения поставить его решения по конституционности законов под контроль парламента и тому подобное.

— На одной из пресс-конференций вы сказали, что судьи Конституционного Суда, хотя и в малиновых мантиях, но ведь не пожарные, чтобы время от времени «тушить пожары», которые раздувают, выясняя отношения, ветви власти. Есть ли это ощущение у вас и сейчас? Если да, то каким образом можно изменить ситуацию?

— Каждый должен действовать согласно Конституции и законам Украины, на основании, в пределах полномочий и способами, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.

— Можно ли сказать, что украинский суд вообще и Конституционный, в частности — «самый гуманный суд в мире»? Почему?

— Вижу, эта шутка и до сих пор имеет успех… А если серьезно, то, может, где-то и повторюсь, но скажу так. Функции Конституционного Суда Украины — это основные направления его деятельности, которые определены Конституцией и Законом о Конституционном Суде Украины. По своему юридическому и фактическому статусу он является одним из высших конституционных органов государственной власти и единственным органом конституционной юрисдикции в Украине, который самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть в форме конституционного судопроизводства с целью ограничения публичной власти, обеспечения баланса властей и, как уже указывалось, гарантирования верховенства Конституции Украины как Основного Закона государства на всей территории Украины, официального толкования Конституции и законов Украины.

Образование Конституционного Суда стало одним из важнейших актов становления Украины как демократического, социального, правового государства, важным шагом к построению гражданского общества, вхождению в европейское сообщество. Сформированный на основании действующей Конституции Украины сразу же после ее принятия Конституционный Суд стал одним из важнейших средств ее реализации, стабильности конституционного строя, утверждения прямого действия Основного Закона, а поэтому — защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.

В таком смысле о нем можно говорить как о «самом гуманном» суде. Что касается судов общей юрисдикции — от оценки их деятельности воздержусь.