Самоврядування чи самоуправство?
Час від часу наші політики знаходять черговий чудодійний засіб розв’язання всіх українських проблем. Спочатку це був ринок, який сам все зорганізує і збалансує в сфері економіки. Результати ми мали можливість спостерігати. Потім це була багатопартійність і вибори за партійними списками, які, щоправда, забули відкрити. Обіцяної нормалізації політичного життя ми не побачили, зате отримали перманентний хаос і анархію. Потім ми почули про федералізм як універсальний спосіб подолання розривів і розколів, які дісталися в спадщину від тих імперій, де перебувала Україна. Слава Богу, що експеримент не відбувся, оскільки він цілком гарантовано приніс би поділ країни на федерально-кланові уділи і вотчини. Власне, навіть той фактичний поділ, який вже існує, сприяє місцевому свавіллю і саботажу загальнодержавних ухвал, одночасно збільшуючи кількість людей, які бажають сильної центральної влади, яка б захищала їх від зловживань районних «віконтів» і обласних «баронів». Адже на ділі федералізація обіцяла феодалізацію, і люди це у своїй значній частині зрозуміли...
Тепер ось чуємо від багатьох наших політиків нову «мантру» — місцеве самоврядування з повноваженнями, розширеними до нескінченності. Сказати що-небудь позитивне про місцеве самоврядування, про необхідність передачі йому мало не всієї влади на місцях («Вся влада місцевому самоврядуванню!») — стало правилом доброго політичного тону. При цьому мало хто задумується над реальним змістом і значенням цього явища. Підсвідомо вважається, що місцеве самоврядування та розширення його повноважень — феномен однозначно позитивний. На жаль, це наша національна біда — небажання бачити реальну суперечливість світу, розуміти банальну філософську істину: кожне явище має дві сторони й не може бути суцільним позитивом.
Ми повинні були це зрозуміти ще на прикладі нашої приватизації, запровадження ПДВ, політреформи в її нинішньому вигляді. Тому непогано було б уже зараз подивитися на неминучі тіньові сторони розширення повноважень місцевого самоврядування, на витрати заходу, щоб потім не хапатися за голову й не повторювати коронну фразу В.С. Черномирдін: «Хотіли як краще, а вийшло як завжди»...
Коли знайомишся з численними прожектами порятунку України шляхом проведення реформи самоврядування, впадає в очі одна характерна обставина: автори пропозицій мають на увазі якусь абстрактну ідеальну державу, а не реальну Україну з її проблемами, адміністративними вадами, тоталітарно-колоніальною спадковістю. А головне — забувають про найістотніше для нас у цій сфері (особливо враховуючи досвід останніх виборчих кампаній): баланс інтересів окремої конкретної території з інтересами країни як цілого.
Так, є інтереси жителів села, селища, району, міста, але є ще інтереси України як нації та держави, без реалізації яких не можуть бути гарантовані й права жителів територій. Спостерігається істотний об’єктивний зв’язок між першим і другим. Той, хто зміг би запропонувати такий баланс між місцевим самоврядуванням і державним управлінням, міг би претендувати на вічну вдячність українців. Але поки що ми маємо справу з різними варіантами дисбалансу — або в бік небезпечної, здатної викликати неприємні наслідки децентралізації, або в бік надмірних повноважень центру.
Прихильники названої реформи постійно оперують поняттям «місцеві громади», досить нечітко його розкриваючи. Місцеві громади — це що? Сільська, районна, міська рада чи громадяни, які мешкають на відповідній території?
Про місцеві громади у власному значенні цього слова можна говорити лише щодо тих країн, де існує розвинуте громадянське суспільство, де громадяни на тих чи інших територіях мають надійні важелі контролю за обраною ними місцевою владою і в будь-який момент можуть законним шляхом зупинити шкідливі дії останньої. Чи варто говорити, що в Україні про це можна лише мріяти. Наша ситуація така, що українські громадяни — це виборці одноразового використання: один раз за декілька років у них відбирають голоси на виборах, а потім цими голосами розпоряджаються за власним свавіллям як своїм приватним капіталом, не цікавлячись думкою власників голосів. Мандат, отриманий від громадян на виконання передвиборної програми, використовують для освячення будь-яких дій, добре розуміючи, що за нашим законодавством громада в періоди між виборами є фактично безправною.
Тобто в багатьох проектах реформи самоврядування насправді йдеться зовсім не про розширення прав громад, а про розширення прав обраних цими громадами органів місцевої влади, що є речами далеко не тотожними.
Мабуть, саме це мав на увазі Іван Михайлович Дзюба, коли на зустрічі української інтелігенції з Президентом України сказав, що сьогодні ми не маємо справжніх місцевих громад, а маємо лише неорганізовану, неструктуровану й пасивну масу. Таким чином, розмови про розширення прав місцевого самоврядування означають де-факто, у разі їх реалізації, розширення прав місцевих бюрократичних структур, місцевих урядовців, а зовсім не громад. А до чого призведе розширення їхніх прав без посилення відповідальності та контролю, ми вже бачили і ще побачимо...
В Україні обрані громадою органи влади нерідко, користуючись недосконалістю нашого законодавства, починають діяти на шкоду інтересам цих же громад. Досить подивитися на Київ, який має, можливо, найрозвиненішу громаду, але кияни безсилі якось вплинути на своїх обранців (що вже говорити про громади інших міст!). Ці обранці демонстративно не беруть до уваги вимоги киян, зокрема, щодо припинення так званої ущільнюючої забудови міста, що на практиці виливається в будівельну вакханалію, деформує вигляд одного з найдревніших міст Європи і створює безліч проблем його мешканцям.
Окремі сільські й селищні ради в Криму, реалізуючи права місцевого самоврядування, вже закінчують дерибан кримської землі на очах очманілих членів місцевих громад, які раптом побачили, що вільної землі в рідному селищі вже немає, і все належить заїжджим багатіям. Можна пригадати й відоме село Козин під Києвом, де бурхлива земельна діяльність місцевого самоврядування спровокувала навіть особисте втручання Президента. Так чи не означає розширення прав такого самоврядування розширення свавілля місцевих органів влади?
Досвід показує, що сьогодні місцеві громади реальних важелів контролю над місцевою ж владою не мають.
Можна назвати також чимало ухвал органів місцевого самоврядування, які є відверто деструктивними, провокаційними, антидержавними. Нещодавно, як повідомив офіційний орган Чорноморського флоту Росії газета «Флаг Родины», міська рада Очакова (Миколаївська область, Україна) прийняла ухвалу про присвоєння звання «Почесний громадянин Очакова» російському адміралові Ігорю Касатонову, який командував цим флотом на початку 90-х минулого століття, і виявив себе послідовним борцем проти незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України. Касатонов робив усе можливе, щоб не дозволити Україні створити власний військовий флот. Касатонов став символом протистояння нашій державі на півдні України. Мені щось не хочеться розширювати повноваження Очаківської міськради...
У Севастополі 5 липня 2008 року на Графській пристані натовп вандалів, який бажав знищити меморіальну дошку на честь 90-річчя (квітень 1918 року) підняття українських прапорів на кораблях Чорноморського флоту і озброєний кувалдами, в глибині душі побоюючись нарватися на звинувачення в безчинстві, нерішуче переминався з ноги на ногу біля об’єкта, приреченого ним на знищення. Але тут з’явилися місцеві депутати, які прокричали хуліганам: «Робіть! Вам за це нічого не буде!» Акт вандалізму відбувся. Ну що, розширимо їм ще повноваження?
Якщо не ховати голову в пісок, не можна не побачити, що подекуди розмова про місцеве самоврядування є прикриттям нарощування відцентрових процесів у державі. Тому для припинення цього потрібен не лише місцевий, але й центральний контроль.
Дійовою формою такого контролю міг би стати інститут префектів, які мали б право зупиняти ухвали органів місцевої влади, якщо такі ухвали вступають у конфлікт з інтересами держави.
Звертає на себе увагу й така особливість проектів реформи місцевого самоврядування: дуже багато в них говориться про права і дуже мало про обов’язки. Чомусь ніхто не вимагає розширення відповідальності місцевих органів влади та їхніх керівників. А було б корисно знати, які функції і сфери складають виняткову відповідальність місцевого керівництва.
За що саме відповідатиме воно (а не Київ), що саме воно (а не Мінфін) фінансуватиме за рахунок власних ресурсів... Чи візьме воно на свої плечі утримання середньої освіти, охорони здоров’я, пенсійного забезпечення, соціального захисту, ЖКГ і под.? Ці проблеми потрібно вирішувати, чітко розмежовуючи рівні відповідальності, адже без цього не можна буде реформувати систему оподаткування. Бо якщо місцева влада не захоче це все брати на себе, одночасно вимагаючи більшість податків залишати на місцях, то з такою постановкою питання (права — нам, а обов’язки та відповідальність — центру) не можна буде погодитися.
Ніяке розширення прав місцевого самоврядування не може обмежувати дію на всій території України загальноукраїнського законодавства, передусім Конституції, бо є на місцях діячі, які розуміють самоврядування як своєрідну екстериторіальність і непідлеглість центральній владі. Необхідно акцентувати увагу на тому, що самоврядування є можливим лише в межах загальнодержавної законності. Адже деякі ради в Україні дозволяють собі диктувати державі зовнішню політику, нав’язувати певну ідеологію як загальнообов’язкову, публічно висловлюватися з питань, які далеко виходять за межі їхніх повноважень.
Яскравим прикладом зловживання правами самоврядування є запровадження деякими місцевими радами на своїх територіях так званих регіональних мов, що за часів президентства Леоніда Кучми стало наслідком довільного тлумачення Верховною Радою України Європейської хартії регіональних і міноритарних мов. Проте ніяких українських законодавчих актів щодо імплементації цього європейського документа і порядку його практичного втілення в життя досі не існує. Українське чинне законодавство взагалі не оперує поняттям «регіональна мова», тому кожен, хто бажає, може тлумачити його на власний розсуд. І тлумачать, що призводить у окремих регіонах України до фактичної заборони державної мови.
На жаль, проектанти розширення прав місцевого самоврядування практично не передбачають конкретних форм відповідальності для місцевих органів влади за антизаконні, антиконституційні ухвали. А слід би передбачити, зокрема — розпуск відповідної ради з подальшими позачерговими виборами, а в окремих особливих випадках встановлення президентського правління на певний термін. А в законі про референдум, який колись все ж таки з’явиться, необхідно особливо підкреслити, що місцевий референдум може бути проведений лише в рамках повноважень місцевої влади, бо вже були спроби на рівні селищ і міст організувати референдуми про вступ або невступ відповідного населеного пункту до НАТО, ЄЕП і под. Виходячи за межі своєї компетенції, місцеве самоврядування перетворюється на місцеве свавілля. Якщо в процесі реформи місцевого самоврядування не покласти цьому край, ми ще станемо свідками оголошення радою якої-небудь хацапетівки війни «агресивному блоку НАТО» або публічно-демонстративного ігнорування ухвал центральної влади.
Мені особисто неодноразово доводилося спостерігати абсолютну байдужість деяких місцевих рад до якості питної води в підвідомчому населеному пункті, до санітарного стану міста, до мук громадян у аварійному житлі на тлі міжнародно-політичної лихоманки депутатського корпусу з приводу питань, що перебувають у компетенції навіть уже не центральної влади України, а, мабуть, Генеральної асамблеї ООН. Як писав Салтиков-Щедрін: «Ніхто не хоче займатися своєю справою, але всі охоче беруться за те, що лежить поряд».
Врахувавши традиційну в нас політизацію населення, деякі політичні партії, що мають більшість у окремих радах, цинічно спекулюють на питаннях мови, визнання ОУН-УПА, міжетнічних суперечностях, різному ставленні до історичного минулого для того, щоб таким чином приховати власну адміністративну неспроможність і небажання наводити елементарний порядок у місті чи селищі, щоб ухилитися від відповідальності за безрадісні результати своєї керівної діяльності.
До речі, як показала й довела практика, вибори до місцевих органів влади за партійними списками на даному етапі є надзвичайно шкідливими. Країна ще може (хоч і насилу) витримати одну Верховну Раду, але сотні парламентів — це вже занадто. Міжпартійні з’ясування у Верховній Раді — феномен неминучий і в чомусь навіть позитивний, бо в гарячих суперечках формується стратегічний курс держави, але міжпартійні сутички в селах, селищах, районах і містах — абсурд, оскільки там виборці потребують не з’ясування переваг чи вад різних ідеологій, а в нормальній роботі транспорту, у своєчасному ремонті житлових будинків, в опалюванні, гарячій воді, вивозі сміття і под. Тому селищна або міська рада — не місце для політичних дискусій, а орган, де повинні вирішуватися конкретні проблеми населеного пункту. А це означає, що в планах реформи місцевого самоврядування потрібно передбачити деполітизацію та департизацію останнього. Виборці села, селища, міста чудово проживуть без дискусійного клубу, куди обирають за партійними списками. Замість цього вони обиратимуть людей не за колір партійного прапора, не за красиві гасла, а тих, кого добре знають за практичною роботою, хто вже зумів себе показати не словом, а ділом.
Місцеве самоврядування має бути природною формою життєдіяльності місцевих громад, а не формою чиновницького свавілля районної, міської та обласної бюрократії.
