Наступного дня після реформи...

Будь-який значущий політичний процес має свою міфологію. Не є винятком і політична реформа. З моменту її проголошення Л. Кучмою 24 серпня 2002 року і до сьогодні реформу системи влади супроводжують емоційно забарвлені і квазіраціональні фантоми, які можна зарахувати до розряду політичних міфів.

Як тільки не оцінювали смисл політичної реформи. Її ініціатори заявляли про своє прагнення перебудувати систему влади в Україні за європейським зразком. Опозиція, навпаки, не втомлювалася повторювати, що реформа призначена для збереження в дещо зміненій формі нинішнього політичного режиму. Одні коментатори вважали політичну реформу відволікаючим маневром, другі вбачали в ній гігантську піар-акцію, націлену на перехоплення в опозиції стратегічної ініціативи та програмних постулатів, треті вважали, що таким чином влада розколює опозицію. При цьому більшість спостерігачів сходилися на думці, що проект конституційного реформування системи влади майже не має шансів на успіх. Проте виявилося, що цей, здавалося б, нереальний проект усе-таки може бути реалізований. Природно, відразу ж з'явилися і нові міфи.

Перший із них можна визначити як «очікування «кидка». Відмову парламентської більшості від норми про обрання президента в парламенті відразу ж інтерпретували як хитромудрий тактичний маневр. Мовляв, зараз від цієї норми відмовилися, але вона спливе в прихованому вигляді під час остаточного голосування за законопроект № 4105. Імовірність порушення домовленостей, звичайно ж, існує. Тим більше, що таке в українській політиці траплялося вже неодноразово. Але з іншого боку, такий «кидок» ставить під загрозу проведення реформи загалом.

Суть другого міфу характеризується такою тезою: в результаті конституційної реформи основною фігурою державної влади в Україні стане глава уряду, а значущість статусу президента різко знизиться. Цікаво, що цю тезу активно розкручують і прихильники радикальної опозиції, і деякі близькі до влади ЗМІ.

ХТО ВПЛИВОВІШИЙ?

Чому я вважаю міфом твердження, що передбачуване внесення змін до Конституції призведе до появи моделі «слабкий президент при сильному прем'єрі»?

Зрозуміло, в разі реалізації конституційної реформи президент не матиме такого ж всеохоплюючого впливу, як нинішній господар резиденції на Банковій. Але він не стане й «англійською королевою», тобто формальним (церемоніальним) главою держави, який не має реальних важелів впливу на виконавчу та законодавчу владу. Для того, щоб пересвідчитися в цьому, порівняємо нинішні повноваження президента України й ті, які в нього можуть залишитися після можливого схвалення законопроекту № 4105.

Основні втрати в повноваженнях президента пов'язані з обмеженням його впливу на формування та діяльність органів виконавчої влади. Головним чином це стосується втрати права на призначення та звільнення прем'єра, членів уряду, керівників деяких центральних органів виконавчої влади (Антимонопольний комітет, Фонд державного майна, Державний комітет телебачення та радіомовлення), голів місцевих державних адміністрацій. Президент не зможе звільнити без згоди Верховної Ради Генерального прокурора, а також брати участь у формуванні складу Ради Національного банку України.

Але слід відзначити, що нині вплив Президента на органи виконавчої влади базується не стільки на праві призначати їхніх керівників (що в більшості випадків здійснюється зі згоди Верховної Ради або за поданням прем'єр-міністра), скільки на праві звільняти їх. Саме це право втрачає Президент унаслідок здійснення конституційної реформи.

І проте, навіть у разі внесення змін до Конституції України, президент залишається найвпливовішим державним керівником країни. За ним зберігається широке коло повноважень, а також вагомі важелі впливу і на законодавчу, і на виконавчу владу. Хоч президент і втрачає деякі нинішні права, одночасно він отримує і нові повноваження. Особливо це стосується розширення кількості підстав для розпуску Верховної Ради.

Зберігається відповідальність уряду перед президентом України. Відповідно президент може поставити перед Верховною Радою питання про недовіру Кабінету Міністрів. Як і сьогодні, уряд у своїй діяльності повинен керуватися не тільки Конституцією та законами України, а й актами президента України. У разі, якщо акти Кабінету Міністрів не відповідають Конституції та законам України, а також актам президента України, глава держави може призупиняти дію актів уряду з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їхньої конституційності.

І після внесення змін до Конституції саме президент матиме контроль і найбільший вплив (серед керівників держави) на діяльність силових структур і Міністерства закордонних справ. Президент залишається Головнокомандуючим Збройними силами України, очолює Раду національної безпеки й оборони, вносить подання до Верховної Ради про призначення міністра оборони, міністра закордонних справ, глави СБУ, Генерального прокурора України.

Не змінюється істотно і вплив президента на законодавчу діяльність. За главою держави зберігається і право законодавчої ініціативи, і право вето на ухвалені Верховною Радою закони України (крім законів про внесення змін до Конституції України). Зауважимо, що в звичайних парламентських республіках таких повноважень президент не має.

Зберігається і вплив президента на формування судової влади. Як і зараз, перше призначення на посаду професійного судді терміном на п'ять років здійснює глава держави. Відповідно до конституційних змін, президент України призначатиме половину складу Конституційного Суду України (сьогодні — тільки третину).

Якими можуть стати функціональні та політичні відносини президента і прем'єра в нових умовах? Унаслідок конституційної реформи «політична вага» та реальний вплив прем'єра на діяльність вертикалі виконавчої влади посилюються, але прем'єр не стає головною фігурою української влади, якою на сьогодні є президент.

«ПРАПОРЦІ» ДЛЯ ПРЕМ'ЄРА

Можна говорити про певне вирівнювання статусу прем'єра та статусу президента. Проте глава уряду не матиме важелів впливу на главу держави. Навпаки, президент зможе впливати і на призначення прем'єра (через процес попередніх консультацій), і на формування складу уряду, і на його діяльність (відповідно до кадрових і нормотворчих повноважень глави держави, через рішення РНБОУ, право президента ставити питання про відповідальність уряду). Інша справа, що президент зможе впливати на Кабінет Міністрів не стільки адміністративними засобами, скільки з допомогою політичного інструментарію (використання РНБОУ як паралельного уряду, індивідуальна робота з членами Кабміну, активна взаємодія з парламентськими фракціями: опора на союзні президенту фракції, гра на протиріччях між різними політичними таборами тощо). Це буде не прямий, а опосередкований вплив. Його ефективність залежатиме від активності та гнучкості дій президента.

Позиції президента будуть набагато стабільніші, ніж у прем'єра. Навіть якщо буде задіяна процедура імпічменту, главу держави буде надто складно відправити у відставку. А ось прем'єр постійно перебуватиме під дамокловим мечем парламентських і урядових криз, залежатиме від стабільності урядово- парламентської коаліції.

Коаліційний характер уряду стане найважливішим обмежуючим чинником для прем'єра. І питання формування складу Кабінету Міністрів і призначення глав місцевих адміністрацій вирішуватиме не особисто голова Кабінету Міністрів, а в першу чергу лідери (в тому числі й неформальні) партій, які входять до парламентсько-урядової коаліції. І саме через своїх представників у цій коаліції президент зможе або впливати на діяльність Кабміну, або тримати прем'єра «на прив'язі». У разі виникнення протистояння між президентом і прем'єром глава держави може наполягати на відставці Кабінету Міністрів, вирішувати ці конфлікти через процедури урядових і парламентських криз. Якщо зміни до Конституції (відповідно до законопроекту № 4105) будуть внесені, провідне значення для глави держави матиме наявність у парламенті впливової пропрезидентської коаліції (яка зможе сформувати свій уряд, або обмежить можливості для створення у Верховній Раді стабільної антипрезидентської коаліції). Проте ця проблема актуальна для президента і за нинішньої Конституції.

Подейкують, що, якщо новий президент представлятиме нинішню опозицію, то в разі конституційної реформи він отримає «у спадщину» нинішній, ворожий йому уряд. Імовірність такого сценарію справді висока. Але й за нової схеми розподілу владних повноважень новообраний президент матиме можливість сформувати політично лояльний до себе уряд. Хоча законопроект № 4105 не передбачає, що Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед новообраним президентом, новий глава держави може поставити питання про недовіру чинному прем'єру або вплинути на формування нової парламентської коаліції. Нинішня парламентська більшість є досить суперечливим утворенням і внаслідок перемоги на президентських виборах, наприклад, Віктора Ющенка, вона може припинити своє існування. Позначиться й інерція сприйняття президента як «хазяїна країни». А це дозволить новому главі держави вплинути на формування і нової урядово-парламентської коаліції і, відповідно, нового Кабінету Міністрів.

До речі, навіть якщо конституційна реформа не відбудеться, той самий Віктор Ющенко не зможе провести через Верховну Раду кандидатуру свого прем'єра без підтримки щонайменше половини фракцій і груп, які входять до нинішньої парламентської більшості. Інакше кажучи, в будь-якому випадку новому президенту доведеться формувати в Верховній Раді свою парламентську більшість.

«ОБКАТКА» ТА «ПРИТИРКА»

Форма правління, яка може виникнути в Україні внаслідок конституційної реформи, відповідає стандартам прем'єр-президентської республіки, буде чимось середнім між французькою і польською моделями розподілу повноважень між президентом, урядом і парламентом.

Прем'єр- президентська модель влади є складнішою і конфліктнішою за президентську та парламентську форми правління в їхньому «чистому» вигляді, вона не дає можливості здійснити швидкі політичні зміни. Але порівняно з нинішньою ситуацією прем'єр-президентська схема влади є демократичнішою, вона убезпечує від авторитарної узурпації влади як президентом, так і прем'єром.

Парадокс конституційної реформи полягає в тім, що представники нинішньої влади, прагнучи забезпечити свої інтереси і в майбутньому, страхуються від можливості реалізації сценарію «переможець отримує все». Тим самим сприяють інституційній демократизації системи влади. Ініціатори політичної реформи страхуються при цьому не тільки від можливого «переможця» Ющенка, а й від досить імовірного «переможця» Януковича і навіть від такого собі «містера Х». Замість концентрації влади в одних руках, що об'єктивно сприяє авторитарним тенденціям, передбачається відносно рівномірний розподіл повноважень між кількома центрами прийняття рішень. Тому твердження, що конституційна реформа сприяє встановленню авторитарного режиму (ще один політичний міф із явно пропагандистською підосновою), абсолютно не відповідає дійсності.

Як насправді складуться відносини між президентом і прем'єром після конституційної реформи, зараз можна оцінювати тільки теоретично. Дуже багато залежатиме не від формального набору повноважень, а від психологічного чинника, від того, хто саме стане президентом і прем'єром. Психологічно сильніший політик, який гнучко взаємодіє з широким колом політичних сил, отримає безперечну перевагу в цьому неформальному змаганні за першість на політичному Олімпі України.

У будь-якому випадку (незалежно від того, чи відбудеться конституційна реформа) після президентських виборів країна вступить у перехідний період, що продовжиться до парламентських виборів. Якщо реформа відбудеться, то саме в цей час триватиме інституційна «обкатка» та «притирка» механізмів розподілу повноважень і взаємовідносин між урядом, президентом і парламентом. Політичні сили освоюватимуть нову схему влади і готуватимуться до вирішальної битви на парламентських виборах.

Але навіть якщо політична реформа не відбудеться, новообраний президент неминуче буде вимушений пройти певний адаптаційний період, намагаючись поставити під свій контроль і виконавчу владу, і парламент. Якщо це буде президент, який представляє нинішню опозицію, то він зіткнеться з парламентом, в якому він не матиме «своєї» більшості. Якщо це буде президент, який представляє нинішню владу, йому доведеться взаємодіяти з парламентом, «зараженим» ідеєю коаліційного уряду, відповідального перед більшістю. Так чи інакше продовжиться пошук нової моделі взаємовідносин між президентом, урядом і парламентом.

Політичні міфи можуть бути красивими, цікавими і навіть корисними (особливо для тих, хто їх поширює, а навіть і для тих, хто в них ревно вірить). Але все ж таки стратегічні рішення краще приймати, керуючись раціональними міркуваннями, особливо коли йдеться про реформування системи влади.