На следующий день после реформы...

Любой значимый политический процесс имеет свою мифологию. Не является исключением и политическая реформа. С момента ее провозглашения Л.Кучмой 24 августа 2002 года и по сей день реформу системы власти сопровождают эмоционально окрашенные и квазирациональные фантомы, которые можно отнести к разряду политических мифов.

Как только ни оценивали смысл политической реформы! Ее инициаторы заявляли о своем стремлении перестроить систему власти в Украине по европейскому образцу. Оппозиция, напротив, не уставала повторять, что реформа предназначена для сохранения в несколько измененной форме нынешнего политического режима. Одни комментаторы считали политическую реформу отвлекающим маневром, другие видели в ней гигантскую пиар-акцию, нацеленную на перехват у оппозиции стратегической инициативы и программных постулатов, третьи полагали, что таким образом власть раскалывает оппозицию. При этом большинство наблюдателей сходилось во мнении, что у проекта конституционного реформирования системы власти почти нет шансов на успех. Однако оказалось, что этот, казалось бы, нереальный проект все-таки может быть реализован. Естественно, сразу же появились и новые мифы.

Первый из них можно определить как «ожидание «кидка». Отказ парламентского большинства от нормы об избрании президента в парламенте сразу же был интерпретирован как хитроумный тактический маневр. Мол, сейчас от этой нормы отказались, но она всплывет в скрытом виде во время окончательного голосования за законопроект № 4105. Вероятность нарушения договоренностей, конечно же, существует. Тем более, что подобное в украинской политике случалось уже не раз. Но с другой стороны, такой «кидок» ставит под угрозу проведение реформы в целом.

Суть второго мифа характеризуется следующим тезисом: в результате конституционной реформы ключевой фигурой государственной власти в Украине станет глава правительства, а значимость статуса президента резко снизится. Интересно, что этот тезис активно раскручивается и сторонниками радикальной оппозиции, и некоторыми СМИ, близкими к власти.

КТО ВЛИЯТЕЛЬНЕЕ?

Почему я считаю мифом утверждение о том, что предполагаемое внесение изменений в Конституцию приведет к появлению модели «слабый президент при сильном премьере»?

Разумеется, в случае реализации конституционной реформы президент не будет иметь такого же всеобъемлющего влияния, как нынешний хозяин резиденции на Банковой. Но он не станет и «английской королевой», т.е. формальным (церемониальным) главой государства, не имеющим реальных рычагов воздействия на исполнительную и законодательную власть. Для того, чтобы убедиться в этом, сравним нынешние полномочия президента Украины и те, что у него могут остаться после возможного одобрения законопроекта № 4105.

Основные потери в полномочиях президента связаны с ограничением его влияния на формирование и деятельность органов исполнительной власти. Главным образом это касается утраты права на назначение и увольнение премьера, членов правительства, руководителей некоторых центральных органов исполнительной власти (Антимонопольный комитет, Фонд государственного имущества, Государственный комитет телевидения и радиовещания), глав местных государственных администраций. Президент не сможет уволить без согласия Верховной Рады Генерального прокурора, а также участвовать в формировании состава Совета Национального банка Украины.

Однако следует отметить, что сейчас влияние Президента на органы исполнительной власти основано не столько на праве назначать их руководителей (что в большинстве случаев осуществляется с согласия Верховной Рады либо по представлению премьер- министра), сколько на праве увольнять их. Именно этого права лишается Президент вследствие осуществления конституционной реформы.

И тем не менее, даже в случае внесения изменений в Конституцию Украины президент остается наиболее влиятельным государственным руководителем страны. За ним сохраняется широкий круг полномочий, а также весомые рычаги влияния и на законодательную и исполнительную власть. Хотя президент и теряет некоторые нынешние права, одновременно он получает и новые полномочия. Особенно это касается расширения числа оснований для роспуска Верховной Рады.

Сохраняется ответственность правительства перед президентом Украины. Соответственно, президент может поставить перед Верховной Радой вопрос о недоверии Кабинету Министров. Как и сейчас, правительство в своей деятельности должно руководствоваться не только Конституцией и законами Украины, но и актами президента Украины. В случае, если акты Кабинета Министров не соответствуют Конституции и законам Украины, а также актам президента Украины, глава государства может приостанавливать действие актов правительства с одновременным обращением в Конституционный Суд относительно их конституционности.

И после внесения изменений в Конституцию именно президент будет иметь контроль и наибольшее влияние (среди руководителей государства) на деятельность силовых структур и Министерства иностранных дел. Президент остается Главнокомандующим Вооруженных сил Украины, возглавляет Совет национальной безопасности и обороны, вносит представления в Верховную Раду о назначении министра обороны, министра иностранных дел, главы СБУ, Генерального прокурора Украины.

Не изменяется существенно и влияние президента на законодательную деятельность. За главой государства сохраняется и право законодательной инициативы, и право вето на принятые Верховной Радой законы Украины (кроме законов о внесении изменений в Конституцию Украины). Заметим, что в обычных парламентских республиках таких полномочий у президента нет.

Сохраняется и влияние президента на формирование судебной власти. Как и сейчас, первое назначение на должность профессионального судьи сроком на пять лет осуществляется главой государства. В соответствии с конституционными изменениями, президент Украины будет назначать половину состава Конституционного Суда Украины (сейчас — только треть).

Какими могут стать функциональные и политические отношения президента и премьера в новых условиях? Вследствие конституционной реформы «политический вес» и реальное влияние премьера на деятельность вертикали исполнительной власти усиливается, но премьер не становится главной фигурой украинской власти, каковой сейчас является президент.

«ФЛАЖКИ» ДЛЯ ПРЕМЬЕРА

Можно говорить об определенном выравнивании статуса премьера и статуса президента. Однако глава правительства не будет иметь рычагов воздействия на главу государства. Напротив, президент сможет влиять и на назначение премьера (через процесс предварительных консультаций), и на формирование состава правительства, и на его деятельность (в соответствии с кадровыми и нормотворческими полномочиями главы государства, через решения СНБОУ, право президента ставить вопрос об ответственности правительства). Другое дело, что президент сможет влиять на Кабинет Министров не столько административными средствами, сколько с помощью политического инструментария (использования СНБОУ как параллельного правительства, индивидуальная работа с членами Кабмина, активное взаимодействие с парламентскими фракциями: опора на союзные президенту фракции, игра на противоречиях между разными политическими лагерями и т.д.). Это будет не прямое, а опосредованное влияние. Его эффективность будет зависеть от активности и гибкости действий президента.

Позиции президента будут намного более стабильны, чем у премьера. Даже если будет задействована процедура импичмента, главу государства будет крайне сложно отправить в отставку. А вот премьер будет постоянно находиться под дамокловым мечом парламентских и правительственных кризисов, зависеть от стабильности правительственно-парламентской коалиции.

Коалиционный характер правительства станет важнейшим ограничивающим фактором для премьера. И вопрос формирования состава Кабинета Министров и назначения глав местных администраций будет решать не лично председатель Кабинета Министров, а, в первую очередь, лидеры (в том числе и неформальные) партий, входящих в парламентско-правительственную коалицию. И именно через своих представителей в этой коалиции президент сможет либо влиять на деятельность Кабмина, либо держать премьера «на привязи». В случае возникновения противостояния между президентом и премьером глава государства может настаивать на отставке Кабинета Министров, разрешать эти конфликты через процедуры правительственных и парламентских кризисов. Если изменения в Конституцию (в соответствии с законопроектом № 4105) будут внесены, ключевое значение для главы государства будет иметь наличие в парламенте влиятельной пропрезидентской коалиции (которая сможет сформировать свое правительство либо ограничит возможности для создания в Верховной Раде стабильной антипрезидентской коалиции). Впрочем, эта проблема актуальна для президента и при нынешней Конституции.

Говорят, что если новый президент будет представлять нынешнюю оппозицию, то в случае конституционной реформы он получит «в наследство» нынешнее враждебное ему правительство. Вероятность такого сценария действительно высока. Однако и при новой схеме распределения властных полномочий вновь избранный президент будет иметь возможность сформировать политически лояльное к себе правительство. Хотя законопроект № 4105 не предусматривает, что Кабинет Министров складывает свои полномочия перед вновь избранным президентом, новый глава государства может поставить вопрос о недоверии действующему премьеру, либо повлиять на формирование новой парламентской коалиции. Нынешнее парламентское большинство является достаточно противоречивым образованием, и вследствие победы на президентских выборах, к примеру, Виктора Ющенко, оно может прекратить свое существование. Скажется и инерция восприятия президента как «хозяина страны». А это позволит новому главе государства повлиять на формирование и новой правительственно-парламентской коалиции и, соответственно, нового Кабинета Министров.

Кстати говоря, даже если конституционная реформа не состоится, тот же Виктор Ющенко не сможет провести через Верховную Раду кандидатуру своего премьера без поддержки как минимум половины фракций и групп, входящих в нынешнее парламентское большинство. Иначе говоря, в любом случае новому президенту придется формировать в Верховной Раде свое парламентское большинство.

«ОБКАТКА» И «ПРИТИРКА»

Форма правления, которая может возникнуть в Украине вследствие конституционной реформы, соответствует стандартам премьер-президентской республики, будет чем-то средним между французской и польской моделями распределения полномочий между президентом, правительством и парламентом.

Премьер- президентская модель власти является более сложной и конфликтной, чем президентская и парламентская формы правления в их «чистом» виде, она не дает возможности осуществить быстрые политические изменения. Но в сравнении с нынешним положением премьер-президентская схема власти является более демократичной, она гарантирует от авторитарной узурпации власти как президентом, так и премьером.

Парадокс конституционной реформы заключается в том, что представители нынешней власти, стремясь обеспечить свои интересы и в будущем, страхуются от возможности реализации сценария «победитель получает все» и тем самым способствуют институциональной демократизации системы власти. Инициаторы политической реформы страхуются при этом не только от возможного «победителя» Ющенко, но и от достаточно вероятного «победителя» Януковича и даже от некоего «мистера Х». Вместо концентрации власти в одних руках, что объективно способствует авторитарным тенденциям, предполагается относительно равномерное распределение полномочий между несколькими центрами принятия решений. Поэтому утверждение о том, что конституционная реформа способствует установлению авторитарного режима (еще один политический миф с явно пропагандисткой подоплекой), абсолютно не соответствует действительности.

Как на самом деле сложатся отношения между президентом и премьером после конституционной реформы, сейчас можно оценивать только теоретически. Очень многое будет зависеть не от формального набора полномочий, а от психологического фактора, от того, кто именно станет президентом и премьером. Психологически более сильный политик, гибко взаимодействующий с широким кругом политических сил, получит несомненное преимущество в этом неформальном соревновании за первенство на политическом Олимпе Украины.

В любом случае (вне зависимости от того, будет ли осуществлена конституционная реформа) после президентских выборов страна вступит в переходный период, который продлится до парламентских выборов. Если реформа состоится, то именно в этот период будет проходить институциональная «обкатка» и «притирка» механизмов распределения полномочий и взаимоотношений между правительством, президентом и парламентом. Политические силы будут осваивать новую схему власти и готовиться к решающей битве на парламентских выборах.

Но даже если политическая реформа не состоится, вновь избранный президент неизбежно вынужден будет пройти определенный адаптационный период, пытаясь поставить под свой контроль и исполнительную власть, и парламент. Если это будет президент, представляющий нынешнюю оппозицию, то он столкнется с парламентом, в котором у него не будет «своего» большинства. Если это будет президент, представляющий нынешнюю власть, ему придется взаимодействовать с парламентом, «зараженным» идеей коалиционного правительства, ответственного перед большинством. Так или иначе, продолжится поиск новой модели взаимоотношений между президентом, правительством и парламентом.

Политические мифы могут быть красивыми, занимательными и даже полезными (особенно для тех, кто их распространяет, а также для тех, кто в них истово верит). Но все-таки стратегические решения лучше принимать, руководствуясь рациональными соображениями, особенно когда речь идет о реформировании системы власти.