«Однопалатна» синиця чи «двопалатний» журавель?
Двопалатність парламенту — один із найбільш суперечливих пунктів конституційно-політичної реформи і ставлення до бікамералізму серед українських політиків — багато в чому нагадує алегоричну дилему «синиці і журавля».
Проте внесення змін до Конституції України і модернізація політичного режиму — це не тактичний технологічний прийом, а передусім історичний шанс. Шанс виправити недосконалість нинішньої політичної системи і наблизити її до європейських інституційних стандартів.
Підготовчий етап конституційно-політичної реформи добігає свого логічного завершення. Готові відразу кілька проектів конституційних змін, кожен із яких є не просто відображенням політичних очікувань та ідеологічних установок різних політичних сил, а й моделлю політичного режиму, в умовах якого Україні жити і розвиватися протягом найближчих років.
По суті, сьогодні ми маємо три основнi бачення політичної системи України. Перше — парламентсько- президентський режим, що базується на чільній ролі партій і розвиненій системі органів місцевого самоврядування — варіант Президента України. Друге — режим домінування масових партій, заснований на розвинених механізмах партійно-політичної присутності на місцевому і центральному рівнях влади. Третє — парламентсько-прем’єрська (якщо можна так сказати) республіка з поділом сфер відповідальності і компетенції між традиційними законодавчою, виконавчою і судовою, а також — регіональною — гілками влади.
Слід визнати, що єдина консенсусна модель конституційно-політичної реформи на сьогодні відсутня і може бути отримана тільки внаслідок поступального пошуку політичного компромісу, в ході якого кожна зі сторін, так чи інакше, повинна буде відмовитися від частини свого суверенного бачення окремих положень реформи. Однозначно стверджувати, що остаточний термін проведення реформи обмежується терміном виборів Президента України, — не варто. У міру вдосконалення держави повинно здійснюватися реформування політичної системи — це об’єктивна еволюційна необхідність, а реальним терміном завершення розпочатої реформи логічно є термін вступу України до ЄС, з усіма конституційними наслідками, що випливають звідси.
На сьогодні найбільший консолідаційний потенціал мають такі пункти конституційно-політичної реформи, як: перехід на пропорційну систему виборів; формування партіями-переможницями парламентської більшості і коаліційного уряду; надання парламенту ширшого кола повноважень щодо політичного контролю і вирішення кадрових питань державної ваги. Великий потенціал підтримки має також необхідність проведення адміністративно-політичної й адміністративно-територіальної реформ, унаслідок яких місцеві органи влади могли б отримати більше свобод і повноважень для вирішення соціально-економічних питань. Не оспорюється також і той факт, що у перспективі посади голів обласних державних адміністрацій повинні стати виборними.
Але як і при прийнятті Конституції в 1996 році, так і сьогодні із завидною впертістю багато політиків і політичних груп створюють бар’єри для впровадження двопалатної парламентської моделі. Можна зрозуміти «раціоналізм» тих фракцій і партій, які знаходяться у стані невизначеної політичної перспективи і не мають реального досвіду електоральної боротьби у безпосередньому контакті з виборцем. І одне — «освоїти» додаткові функції вже обраним складом народних депутатів, інше — поступитися частиною інституційних важелів тим, чиї персональний склад та ідейна належність ще не відомі. «Однопалатна синиця» все-таки привабливіша за «двопалатного журавля»…
Але конституційно-політична реформа — це не тактичний технологічний прийом, а реальний та унікальний шанс виправити недосконалість політичної системи. Інакше кажучи, Україна може опинитися в інституційній пастці — регіони ще більше віддаляться від центру, а також поглибиться міжрегіональна диференціація за рівнем розвитку.
Статистика переконливо свідчить, що показники нерівності між регіонами-лідерами і регіонами-аутсайдерами набувають критичного характеру. За результатами минулого року, міжрегіональний розрив найбільш і найменш розвинених областей становив: за обсягами ВВП — 11 разів; за обсягом капітальних вкладень — 12 разів; за обсягами прямих іноземних інвестицій — 67 разів. Розрив у доходах на душу населення між окремими областями становив 30 — 45%, тоді як за стандартами, якi iснують, він не повинен перевищувати 20%.
Річ у тому, що політичні партії, використовуючи ці й інші об’єктивні протиріччя і проблеми регіонів у передвиборній боротьбі, не зможуть їх реально вирішувати, маючи навіть «більшості» у місцевих органах влади і серйозні позиції на вищому законодавчому рівні. У нас склалася унікальна і парадоксальна ситуація — є концепція регіональної політики, але нема її інституційних «реалізаторів». І справа не у відсутності відповідного міністерства, а в недосконалості чинної адміністративно- територіальної і адміністративно-політичної системи, у системному порушенні принципу субсидіарності (відповідності повноважень рівню компетенції).
Не потрібно бути досвідченим політологом, щоб спрогнозувати, що після проведення «партійного» блоку реформ і з появою перспективи прямого обрання губернаторів питання про Палату регіонів так чи інакше постане на порядку денному — хочеться цього сьогодні комусь чи ні.
Давайте уявимо собі становище обраних у ході прямих виборів губернаторів… Бюджет «спускають» регіонам зверху, держпакетами акцій підприємств управляє Фонд держмайна, левова частка податкових надходжень прямує до центру, основні політичні рішення також приймають у Києві тощо.
Як виконувати свої зобов’язання перед виборцями, які чекають вирішення наболілих питань, і виправдовувати політичну довіру партій, які підтримали на виборах?.. Де відстоювати і як захищати тоді регіональні інтереси?..
У ході розмов із керівниками регіональних органів влади ці питання завжди, так чи інакше, виникають, як і виникає переконаність у тому, що Україні необхідна така система влади, де у регіонів будуть реальні права і важелі впливу на прийняття державних рішень.
Саме від реалізації «регіонального блоку» реформ залежить ефективність держави, тоді як «партійний елемент» додасть політичній системі необхідної стабільності і прозорості. А перекіс політичного режиму у бік партійності при ущемленні прав регіонів лише породить нові форми клієнтелізму і стійкого тіньового лобізму (а замість так званих регіональних кланів виникнуть партійні клани).
Нинішній шанс для України полягає саме у тому, що є можливість виправити недоліки політичної системи, якi iснують, почавши реформу з основи, «знизу» — давши регіонам і місцевим органам влади повноту обов’язків і повноважень. У цьому якраз і полягає політичний європейський вибір України.
