«Однопалатная» синица или «двухпалатный» журавль?

Двухпалатность парламента — один из наиболее противоречивых пунктов конституционно-политической реформы и отношение к бикамерализму среди украинских политиков — во многом напоминает аллегорическую дилемму «синицы и журавля».

Однако внесение изменений в Конституцию Украины и модернизация политического режима — это не тактический технологический прием, а прежде всего — исторический шанс. Шанс исправить несовершенство нынешней политической системы и приблизить ее к европейским институциональным стандартам.

Подготовительный этап конституционно-политической реформы подходит к своему логическому завершению. Готовы сразу несколько проектов конституционных изменений, каждый из которых является не просто отражением политических ожиданий и идеологических установок разных политических сил, но и моделью политического режима, в условиях которого Украине жить и развиваться в течение ближайших лет.

По сути, сегодня мы имеем три основных видения политической системы Украины. Первое — парламентско-президентский режим, основанный на главенствующей роли партий и развитой системе органов местного самоуправления — вариант Президента Украины. Второе — режим доминирования массовых партий, основанный на развитых механизмах партийно-политического присутствия на местном и центральном уровнях власти. Третье — парламентско-премьерская (если можно так сказать) республика с разделением сфер ответственности и компетенции между традиционными законодательной, исполнительной и судебной, а также — региональной — ветвями власти.

Следует признать, что единая консенсусная модель конституционно-политической реформы на сегодняшний день отсутствует и может быть получена только в результате поступательного поиска политического компромисса, в ходе которого каждая из сторон, так или иначе, должна будет отказаться от части своего суверенного видения отдельных положений реформы. Однозначно утверждать о том, что окончательный срок проведения реформы ограничивается сроком выборов Президента Украины — не стоит. В меру совершенствования государства реформирование политической системы должно осуществляться — это объективная эволюционная необходимость, а реальным сроком завершения начатой реформы логично является срок вступления Украины в ЕС, со всеми вытекающими отсюда конституционными последствиями.

На сегодняшний день наибольший консолидационный потенциал имеют такие пункты конституционно-политической реформы, как: переход на пропорциональную систему выборов; формирование партиями- победителями парламентского большинства и коалиционного правительства; предоставление парламенту более широкого круга полномочий по политическому контролю и решению кадровых вопросов государственной важности. Большой потенциал поддержки имеет также необходимость проведения административно-политической и административно-территориальной реформ, в результате которых местные органы власти могли бы получить больший объем свобод и полномочий для решения социально-экономических вопросов. Не оспаривается также и тот факт, что в перспективе должности глав областных государственных администраций должны стать выборными.

Однако как и при принятии Конституции в 1996 году, так и сегодня с завидным упорством многими политиками и политическими группами создаются барьеры для введения двухпалатной парламентской модели. Можно понять «рационализм» тех фракций и партий, которые находятся в состоянии неопределенной политической перспективы и не имеют реального опыта электоральной борьбы в непосредственном контакте с избирателем. И одно дело — «освоить» дополнительные функции уже избранным составом народных депутатов, другое — уступить часть институциональных рычагов тем, чей персональный состав и идейная принадлежность еще не известны. «Однопалатная синица» все-таки более привлекательна, чем «двухпалатный журавль«…

Но конституционно-политическая реформа — это не тактический технологический прием, а реальный и уникальный шанс исправить несовершенство политической системы. Иначе Украина может попасть в институциональную ловушку — регионы еще больше удалятся от центра, а также углубится межрегиональная дифференциация по уровню развития.

Статистика убедительно свидетельствует, что показатели неравенства между регионами-лидерами и регионами-аутсайдерами приобретают критический характер. По результатам прошлого года, межрегиональный разрыв наиболее и наименее развитых областей составил: по объемам ВВП — 11 раз; по объему капитальных вложений — 12 раз; по объемам прямых иностранных инвестиций — 67 раз. Разрыв в доходах на душу населения между отдельными областями составил 30 — 45% в то время, когда по существующим стандартам он не должен превышать 20%.

Дело в том, что политические партии, используя эти и другие объективные противоречия и проблемы регионов в предвыборной борьбе — не смогут их реально решать, имея даже «большинство» в местных органах власти и серьезные позиции на высшем законодательном уровне. У нас сложилась уникальная и парадоксальная ситуация — есть Концепция региональной политики, но нет ее институциональных «реализаторов». И дело не в отсутствии соответствующего министерства, а в несовершенстве существующей административно-территориальной и административно-политической системы, в системном нарушении принципа субсидарности (соответствии полномочий уровню компетенции).

Не нужно быть искушенным политологом, чтобы спрогнозировать, что после проведения «партийного» блока реформ и с возникновением перспективы прямого избрания губернаторов — вопрос о Палате регионов так или иначе возникнет на повестке дня — хочется этого сегодня кому-то или нет.

Давайте представим себе положение избранных в ходе прямых выборов губернаторов… Бюджет «спускается» регионам сверху, госпакетами акций предприятий управляет Фонд госимущества, львиная доля налоговых поступлений направляется в центр, основные политические решения также принимаются в Киеве и т.д.

Как выполнять свои обязательства перед избирателями, которые ждут решения наболевших вопросов и оправдывать политическое доверие поддержавших на выборах партий?.. Где отстаивать и как защищать тогда региональные интересы?..

В ходе бесед с руководителями региональных органов власти эти вопросы всегда, так или иначе, возникают, как и возникает убежденность в том, что Украине необходима такая система власти, где у регионов будут реальные права и рычаги влияния на принимаемые государственные решения.

Именно от реализации «регионального блока» реформ зависит эффективность государства, в то время как «партийный элемент» придаст политической системе необходимую стабильность и прозрачность. Перекос же политического режима в сторону партийности при ущемлении прав регионов лишь породит новые формы клиентелизма и устойчивого теневого лоббизма (а вместо так называемых региональных кланов возникнут партийные кланы).

Нынешний шанс для Украины заключается именно в том, что есть возможность исправить недостатки существующей политической системы, начав реформу с основы, «снизу» — дав регионам и местным органам власти полноту обязанностей и полномочий. В этом как раз и заключается политический европейский выбор Украины.