Конституційні зміни від Порошенка

«Вітаю вас, дорогі колеги, ми приступили до конституційного процесу», - сказав  спікер парламенту Олександр Турчинов після включення до порядку денного проекту закону змін до Конституції. Фракції «Батьківщина» і «Свобода» проголосували за це рішення, але заявили, що мають до нього дуже багато претензій. Претензії, насправді, мають не тільки депутати. Експертне середовище також висловлює критику. По-перше, через закритість процесу підготовки змін, а по-друге через питання щодо їх суті.

В чому проблема? В інтерв’ю – з радником Президента України – керівником Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Мариною СТАВНІЙЧУК.

- Існують різні думки експертів з приводу змін, які пропонує Президент. Багато з них говорять про те, що вони не були долучені до процесу підготовки змін – все проходило кулуарно. Що ви думаєте з цього приводу? Чи залучали вас до процесу?

- Якщо говорити відверто, я належу до тих конституціоналістів, які  критикують нинішній процес змін до Конституції України, а також власне суть та зміст пропозицій, про які йдеться у законопроекті, внесеному до парламенту.

Одразу скажу, що я була не залучена до остаточного варіанту напрацювання пропозиції. Коли в країні фактично йде війна, як показує досвід організації конституційних процесів у подібних ситуаціях, зміни до Конституції не використовуються як засіб негайного вирішення питання миру. Конституційні процеси завжди пов’язані з певною тривалою перспективою як у питанні напрацювання цих змін, так їх запровадженням. Мають бути  конкурентні, відкриті, публічні умови роботи над  змінами. Вони обов’язково напрацьовуються із залученням громадянського суспільства, експертного середовища. Інакше кажучи, конституційний процес не може правильно відбуватися, коли немає вільної атмосфери напрацювання пропозицій, їх обговорення і впливу на остаточну редакцію  змін щодо  вдосконалення Конституції. Ці пропозиції мають бути сприйняті суспільством і політикумом. Тоді буде результат у цій сфері.

- Зміни до Конституції є одним з пунктів Мирного плану Президента, який покликаний стабілізувати ситуацію на сході країни.

- Насправді Президент після обрання знаходиться у дуже складній ситуації. Петру Порошенку дісталась найскладніша доля на початку президентської каденції. В цих умовах Президент шукає різні варіанти виходу з кризової ситуації. Україна знаходиться в стані фактичної війни.

Внесення змін до Конституції дійсно є одним із пунктів плану Президента: вирішується питання децентралізації і питання використання мов у тих чи інших регіонах. Я дотримуюсь такої позиції: якщо розпочинати конституційний процес, то сьогодні може йтися тільки про пошук консенсусних, спільних рішень. Нині, і це було б набагато ефективніше, можна було б обрати інший варіант для вирішення питань, пов’язаних з спроможністю та самостійністю місцевого  самоврядування, збалансованістю регіонального розвитку та сталим розвитком регіонів. На мій погляд, достатньо адекватним міг би бути підхід суспільного договору, в якому Президент, парламент, представники місцевого самоврядування, громадянського суспільства могли взяти на себе у публічний спосіб спільні зобов’язання, пов’язані з пошуком розумного балансу децентралізації і централізації влади в Україні. А також прийняти відповідні закони. До речі, це вже і відбувається. Зараз на розгляді в парламенті питання добровільного об’єднання територіальних громад, визначення засад державної регіональної політики тощо. На підписі у Президента України знаходиться закон про міжмуніципальне співробітництво. На часі зміни до бюджетного, податкового кодексів тощо.

Крім того, ідеї повної децентралізації навряд чи є прийнятними на сьогодні. Ми в конституційній асамблеї розробили ці пропозиції щодо децентралізації – парламентська Тимчасова спеціальна комісія і уряд взяли їх до роботи, але в результаті використали у дещо, як на мене, викривлений спосіб. Під час нашої діяльності пріоритетом виступали питання спроможності територіальних громад, розширення регіонального місцевого самоврядування у тому числі через вирішення питання бюджетної автономії. Сьогодні існує ще один пріоритет – пошук балансу між децентралізацією і централізацією влади. З огляду на те, що  також маємо дотримуватися пріоритетів забезпечення національної безпеки України у всіх її вимірах. Цього бачення сьогодні не взято до уваги у тих пропозиціях, які запропоновані Президенту. Зрозуміло, що Глава держави надзвичайно стурбований ситуацією, яка є в країні і його основна увага зосереджена на мирному врегулюванні ситуації.

Конституційна асамблея, секретарем якої я є, напрацювала комплексні та системні пропозиції щодо модернізації, вдосконалення Конституції України. До речі, Конституційна асамблея,  не визначала єдиним пріоритетом вдосконалення лише питання влади. Ми бачимо, й до тепер цілу низку питань, які теж необхідно вирішувати у Конституції України.

Не випадково в парламенті відбувається такий складний процес довкола проекту Конституції і на теперішній час віднайдено компроміс спільного рішення парламенту і Глави держави у вигляді голосування за включення до порядку денного цього питання.

Окремо хочу зупинитися на питанні мови. Це є штучна проблема. Не розумію чому і як виникло воно в плані мирного врегулювання ситуації на Донбасі і Луганщині. Хочу наголосити на тому, що питання використання мов в Україні на конституційному і законодавчому рівні давно вирішені в Україні. На сьогоднішній день, відповідно до законодавства України, органи місцевого самоврядування, починаючи від територіальних громад та завершуючи представницькими органами регіонального місцевого самоврядування, мають право вирішувати питання використання як української мови як державної, так і інших мов національних меншин, які проживають на територіях відповідних територіальних громад. Більш того, цим вже давно скористалися відповідні ради.

Насправді сьогодні Україні нав’язується дуже швидкоплинний конституційний процес. Я аналізую ситуацію і бачу, що на цей процес впливають чинники не лише внутрішні, а й зовнішні. Якщо уважно спостерігати за розвитком подій і за тими меседжами з боку Російської Федерації, ви побачите, що увесь час Україні нав’язуються швидкі конституційні зміни. Більше того, ця держава дозволяє собі в особі міністра закордонних справ та інших посадових осіб робити Україні зауваження щодо того, у який спосіб повинні бути внесені зміни до Конституції України так і щодо того, які вони мають бути. Українське суспільство, Українська держава повинні навчитися вирішувати свої власні національні, державні проблеми самостійно, виходячи із національних інтересів. З іншого боку, нині Венеційська комісія готова у найкоротші строки дати відповідні висновки та рекомендації Україні щодо проекту, надісланого на її розгляд. Разом з тим, ми повинні розуміти, що комісія за останні декілька років надала вже безліч рекомендацій Україні у питаннях змін до Конституції. Нам варто використовувати їх рекомендації при змінах до Конституції і не навантажувати  зайвий раз Європейську комісію за демократію через право.

- Якщо говорити зокрема про цей конституційний проект, він був направлений до Венеціанської комісії?

- Відбулася зустріч Президента України з Президентом Венеційської комісії Джанні Букіккіо, який запевнив, що Венеційська комісія буде готова у найкоротші строки розглянути рекомендації. Але це не означає, що комісія буде розглядати проект, заплющивши очі, і не вдаючись до детального аналізу усіх наших пропозицій. Я очікую, що матимемо значні зауваження. Тому краще його доопрацювати, знайти політико – правовий консенсус, а потім направляти до цієї поважної інституції наші пропозиції.

- Які, на вашу думку, проблеми щодо балансу влади та її децентралізації закладені сьогодні у цей законопроект?

- Мені видається, що є три групи проблем. Перша – це питання законодавчої і конституційної техніки, що стане серйозною проблемою, коли припустити, що цей законопроект стане реальними змінами до Конституції України. Але це не найбільша проблема.

На рівні владного трикутника стосунків парламенту, Президента та уряду країни закладено низку мін уповільненої дії. І це друга група проблем.

Насамперед, мене турбує, що скасовані засади парламентської демократії, які у бодай мінімальному вигляді існують у чинній Конституції України. На жаль, у законопроекті не йдеться про коаліцію депутатських фракцій у парламенті, а лише про парламентську більшість. Як наслідок, можна спрогнозувати відсутність структурованого парламенту, відсутність і, парламентської дисципліни, відсутність відповідальності політичних сил, які обрані до парламенту за або ні виконання програм, а також залишає можливість неконтрольованого переходу депутатів з одних фракцій політичних сил до інших в рамках парламенту.

Ще один момент – надзвичайно нечіткий механізм формування уряду. Хоча передбачається одноканальна процедура його формування, разом із тим, немає чіткості у порядку визначення кандидатури прем’єр-міністра України і немає чіткої прив’язки до результатів парламентських виборів, що у своїй основі є вірним. Більшість у парламенті має формуватися за результатами виборів до ВРУ або за результатами припинення чи відставки уряду та можливості формування нової коаліції. Ці питання в проекті змін не врегульовані.

Я занепокоєна функціонуванням виконавчої влади в країні. В проекті Конституції передбачено, що Кабмін здійснює виконавчу владу на центральному рівні, а координацію представництв центральних органів виконавчої влади на місцях здійснює представник Президента України. Таким чином виконавча влада в державі, на мій погляд, серйозною мірою розбалансовується. Інститут президента як глави держави у стосунках із місцевим самоврядуванням втягується в низку компетенційних конфліктів, які потенційно можуть виникнути між Президентом і органами місцевого самоврядування аж до рівня сільської ради. Це не припустимо.

Дуже серйозне питання пов’язане з можливостями забезпечення єдності ведення державної внутрішньої політики, а також можливостей кадрових призначень на центральному рівні. Ряд пропозицій, наприклад щодо статусу Генерального прокурора, щодо умов і механізмів його призначення та звільнення в Україні не відповідають позиції Венеційської комісії. Хоча Конституційна асамблея вносила пропозиції відповідно до її рекомендацій.

Вірною є постановка питання про аспекти децентралізації на конституційному рівні, насамперед за наявності відповідних виконкомів в органах регіонального і місцевого самоврядування. Але цілий ряд суттєвих моментів упущено й не вирішено у відповідних пропозиціях. Це питання компетенції відповідних органів місцевого самоврядування, спроможності територіальних громад як суб’єктів публічного права тощо. І це третя група проблем законопроекту.

Я сказала лише про основні проблеми, але є серйозні та конкретні інші зауваження до кожної з проблемних груп у документі. Однак, ми повинні розуміти, що конституційний процес ще попереду. Отже, нас очікує складна, професійна робота.