Конституционные изменения от Порошенко

«Поздравляю вас, дорогие коллеги, мы приступили к конституционному процессу», - сказал вчера спикер парламента Александр Турчинов после включения в повестку дня проекта закона изменений в Конституцию. Фракции «Батьківщина» и «Свобода» проголосовали за это решение, но заявили, что к нему очень много претензий. Претензии, на самом деле, есть не только у депутатов. Экспертная среда тоже выражает критику. Во-первых, в силу закрытости процесса подготовки изменений, а во-вторых, из-за вопроса по их существу.

В чем проблема? В интервью с советником Президента Украины - руководителем Главного управления по вопросам конституционно-правовой модернизации Мариной СТАВНИЙЧУК.

- Существуют разные мнения экспертов по поводу изменений, предлагаемых Президент. Многие говорят о том, что они не были приобщены к процессу подготовки изменений - все проходило кулуарно. Что вы думаете по этому поводу? Приобщали вас к процессу?

- Если говорить откровенно, я принадлежу к тем конституционалистам, которые критикуют нынешний процесс изменений в Конституцию Украины, а также собственно суть и содержание предложений, о которых говорится в законопроекте, внесенном в парламент.

Сразу скажу, что я не была привлечена к окончательному варианту наработки предложений. Когда в стране фактически идет война, как показывает опыт организации конституционных процессов в подобных ситуациях, изменения в Конституцию не используются как средство немедленного решения вопроса мира. Конституционные процессы всегда связаны с определенной длительной перспективой как в вопросе выработки этих изменений, так их введения. Должны быть конкурентные, открытые, публичные условия работы над изменениями. Они обязательно нарабатываются с привлечением гражданского общества, экспертной среды. Иначе говоря, конституционный процесс не может правильно происходить, когда нет свободной атмосферы наработки предложений, их обсуждения и влияния на окончательную редакцию изменений по совершенствованию Конституции. Эти предложения должны восприниматься обществом и политикумом. Тогда будет результат в этой сфере.

- Изменения в Конституцию являются одним из пунктов Мирного плана Президента,который направлен на стабилизацию ситуации на востоке страны.

- На самом деле Президент после избрания находится в очень сложной ситуации. Петру Порошенко досталась сложная судьба в начале президентской каденции. В этих условиях Президент ищет различные варианты выхода из кризисной ситуации. Украина находится в состоянии фактической войны.

Внесение изменений в Конституцию действительно является одним из пунктов плана Президента: решается вопрос децентрализации и вопросы использования языков в тех или иных регионах. Я придерживаюсь такой позиции: если начинать конституционный процесс, то сейчас речь может идти только о поиске консенсусных, совместных решений. Сейчас, и это было бы гораздо эффективнее, можно было бы выбрать другой вариант для решения вопросов, связанных с состоятельностью и самостоятельностью местного самоуправления, сбалансированностью регионального развития и устойчивым развитием регионов. На мой взгляд, достаточно адекватным мог бы быть подход общественного договора, в котором Президент, парламент, представители местного самоуправления, гражданского общества могли взять на себя публично общие обязательства, связанные с поиском разумного баланса децентрализации и централизации власти в Украине. А также принять соответствующие законы. Кстати, это уже происходит. Сейчас на рассмотрении в парламенте вопросы добровольного объединения территориальных общин, определение основ государственной региональной политики и т. д. На подписи у Президента Украины находится закон о межмуниципальном сотрудничестве. Пришло время для внесения изменений в бюджетный, налоговый кодексы и т.д.

Кроме того, идеи полной децентрализации вряд ли приемлемы сегодня. Мы в конституционной ассамблее разработали эти предложения по децентрализации - парламентская Временная специальная комиссия и правительство приняли их к работе, но в результате использовали в несколько, на мой взгляд, искаженном виде. Во время нашей деятельности приоритетом выступали вопросысостоятельности территориальных общин, расширение регионального местного самоуправления, в том числе через решение вопроса бюджетной автономии. Сегодня существует еще один приоритет - поиск баланса между децентрализацией и централизацией власти. Учитывая, что должны придерживаться и приоритетов обеспечения национальной безопасности Украины во всех ее измерениях. Это видение сегодня не принято во внимание в тех предложениях, которые поданы  Президенту. Разумеется, глава государства чрезвычайно обеспокоен ситуацией, сложившейся в стране, и его основное внимание сосредоточено на мирном урегулировании ситуации.

Конституционная ассамблея, секретарем которой я являюсь, разработала комплексные и системные предложения по модернизации, совершенствованию Конституции Украины. Кстати, Конституционная ассамблея не определяла единственным приоритетом совершенствование только вопроса власти. Мы видим целый ряд вопросов, которые тоже необходимо решать в Конституции Украины.

 Не случайно в парламенте происходит такой сложный процесс вокруг проекта Конституции, и в сегодня найден компромисс совместного решения парламента и главы государства посредством голосования за включение в повестку дня этого вопроса.

Отдельно хочу остановиться на вопросе языка. Это искусственная проблема. Не понимаю, почему и как возник он в плане мирного урегулирования ситуации на Донбассе и Луганщине. Хочу подчеркнуть, что вопрос использования языков в Украине на конституционном и законодательном уровне давно решен. На сегодняшний день, в соответствии с законодательством Украины, органы местного самоуправления, начиная от территориальных общин и заканчивая органами регионального местного самоуправления, имеют право решать вопросы использования как украинского языка как государственного, так и других языков национальных меньшинств, проживающих на территориях соответствующих территориальных общин. Более того, этим уже давно воспользовались соответствующие советы.

На самом деле сегодня Украине навязывается очень скоротечный конституционный процесс. Я анализирую ситуацию и вижу, что на этот процесс влияют факторы не только внутренние, но и внешние. Если внимательно наблюдать за развитием событий и месседжами со стороны Российской Федерации, то вы увидите, что все время Украине навязываются быстрые конституционные изменения. Более того, это государство позволяет себе в лице министра иностранных дел и других должностных лиц делать Украине замечания относительно того, каким образом должны быть внесены изменения в Конституцию Украины, какие они должны быть. Украинское общество, Украинское государство должны научиться решать свои собственные национальные, государственные проблемы самостоятельно, исходя из национальных интересов. С другой стороны, сейчас Венецианская комиссия готова в кратчайшие сроки дать соответствующие выводы и рекомендации Украине относительного проекта, направленного на ее рассмотрение. Вместе с тем мы должны понимать, что комиссия за последние несколько лет предоставила уже множество рекомендаций Украине по вопросам изменений в Конституцию. Нам надо использовать их рекомендации и не нагружать лишний раз Европейскую комиссию за демократию через право.

- Если говорить, в частности, об этом конституционном проекте, он был направлен в Венецианскую комиссию?

- Состоялась встреча Президента Украины с Президентом Венецианской комиссии Джанни Букиккио, который заверил, что Венецианская комиссия будет готова в кратчайшие сроки рассмотреть рекомендации. Но это не означает, что комиссия рассмотрит проект з закрытыми глазами и детально не анализирует все наши предложения. Я думаю, что будут значительные замечания. Поэтому лучше его доработать, найти политико-правовой консенсус, а потом направлять этой уважаемой институции наши предложения.

- Какие, по-вашему, проблемы относительно баланса власти и ее децентрализации заложены сегодня в этот законопроект?

- Мне кажется, что есть три группы проблем. Первая - это вопрос законодательной и конституционной техники, что станет серьезной проблемой, если предположить, что этот законопроект станет реальными изменениями в Конституцию Украины. Но это не самая большая проблема.

На уровне властного треугольника отношений парламента, Президента и правительства страны заложен ряд мин замедленного действия. И это вторая группа проблем.

Прежде всего меня беспокоит, что отменены принципы парламентской демократии, которые в минимальном виде, но существуют в действующей Конституции Украины. К сожалению, в законопроекте не говорится о коалиции депутатских фракций в парламенте, а только о парламентском большинстве. Как следствие, можно спрогнозировать отсутствие структурированного парламента, парламентской дисциплины, ответственности политических сил, избранных в парламент,за невыполнение программ, а также оставляет возможность неконтролируемого перехода депутатов из одних фракций политических сил в другие в рамках парламента.

Еще один момент - очень нечеткий механизм формирования правительства. Хотя предполагается одноканальная процедура его формирования, вместе с тем нет четкости в порядке определения кандидатуры премьер-министра Украины и нет четкой привязки к результатам парламентских выборов, что в своей основе является правильным. Большинство в парламенте должно формироваться по результатам выборов в ВРУ или по результатам прекращения деятельности или отставки правительства и возможности формирования новой коалиции. Эти вопросы в проекте изменений не урегулированы.

Я обеспокоена функционированием исполнительной власти в стране. В проекте Конституции предусмотрено, что Кабмин осуществляет исполнительную власть на центральном уровне, а координацию представительств центральных органов исполнительной власти на местах осуществляет представитель Президента Украины. Таким образом исполнительная власть в государстве, на мой взгляд, в серьезной степени разбалансируется. Институт президента как главы государства в отношениях с местным самоуправлением втягивается в череду компетенционных конфликтов, которые могут возникнуть между Президентом и органами местного самоуправления,даже до уровня сельского совета. Это недопустимо.

Очень серьезный вопрос связан с возможностями обеспечения единства ведения государственной внутренней политики, а также возможностями кадровых назначений на центральном уровне. Ряд предложений, напримеротносительно статуса Генерального прокурора, условий и механизмов его назначения и освобождения, в Украине не соответствуют позиции Венецианской комиссии. Хотя Конституционная ассамблея вносила предложения в соответствии с ее рекомендациями.

Правильной является постановка вопроса об аспектах децентрализации на конституционном уровне, прежде всего при наличии соответствующих исполкомов в органах регионального и местного самоуправления. Но целый ряд существенных моментов упущен и не решен в соответствующих предложениях. Это вопросы компетенции соответствующих органов местного самоуправления, способности территориальных общин как субъектов публичного права и т. д. И это третья группа проблем законопроекта.

Я сказала только об основных проблемах, но есть серьезные и конкретные другие замечания к каждой из проблемных групп в документе. Однако мы должны понимать, что конституционный процесс еще впереди. Следовательно нас ожидает сложная, профессиональная работа.