Чому Конституція 2004 року сприймається як панацея

Сергій Грабовський

03 лютого, 19:37

Зараз у політичному та експертному середовищах точаться запеклі дискусії щодо проблеми повернення до Конституції 2004 року, точніше того варіанту Основного закону, що ухвалили 8 грудня того року в пакеті з іншими законодавчими актами, які дозволили переголосувати другий тур президентських виборів. Одні дискутанти наголошують, що цей варіант Конституції дуже небезпечний для держави, оскільки в ньому закладено чимало «мін», спроможних розвалити систему виконавчої й законодавчої влади. Інші вважають, що без такого повернення Україна ще довго кружлятиме зачарованими колами авторитаризму — і добре, якщо цей авторитаризм виявиться порівняно «м’яким». Є й такі, що вважають дискусії щодо Конституції нікчемними і непотрібними — адже хіба справа в тому, яким є Основний закон? Справа в тому, що його тотально не виконують...

•  Особливу позицію в дискусії посідають такі експерти, як один із провідних українських конституціоналістів, професор права Віктор Мусіяка. Він неодноразово критикував так звану «політреформу» 2004 року, але водночас наголошує: «Щойно у вересні 2010-го стало відомо про рішення Конституційного Суду повернутися до Конституції 1996-го року, я говорив, писав і обґрунтовував, що відбулася узурпація влади. Конституційний лад у країні було зведено нанівець. Відповідно все, що відбувається впродовж останніх трьох років у сфері держуправління, не є легітимним. Я хочу, щоб суспільство це чітко зрозуміло. Так, легально конституційний лад існує, тому що існує і функціонує ця система влади. Але вона нелегітимна».

Ось у чому одна з головних проблем України. Ба більше: професор Мусіяка стверджує, що «саме диктаторська система латиноамериканського типу спричинила цю політичну кризу. Той політичний і правовий монстр, якого ми маємо нині в державі. Ось чому настільки важливо повернути конституційний лад в країні. І перший крок на цьому шляху — повернення Конституції 2004 року». Так, вона погана, вона провокує (але не однозначно зумовлює) некерованість держави. Проте її скасування — це фактично був переворот. По-друге, повернення Основного закону 2004 року має стати лише тимчасовим заходом, першим кроком до ствердження цивілізованого конституційного ладу в Україні. Інший варіант — це взагалі певний час жити без Конституції, бо чинна нині (і тут я не погоджуюся з В. Мусіякою) не тільки нелегітимна, а й нелегальна, бо «повернулися» до неї з істотними порушеннями законів.

Справді, біля витоків того варіанту Конституції, який було ухвалено Верховною Радою 8 грудня 2004 року, стояли такі діячі, як Л. Кучма, В. Медведчук й О. Мороз — і цим значною мірою зумовлені закладені в неї «міни». Але ж і біля витоків Конституції-1996 стояли Кучма та Мороз, які навряд чи прагнули закласти в неї дієвий демократичний потенціал...

•  І, нарешті, головне. Багато говорять про недоліки Конституції-2004, але ж якою є ціна збереження чинного (але нелегітимного) Основного Закону-1996? Не забуваймо, що в Україні вельми суперечлива і недосконала змішана або ж напівпрезидентська форма правління існувала з 2006 по 2010 роки; з моменту ж підписання Конституційного договору 1995 року і донині (з перервою на згадані щойно 2006-2010 роки) в Україні діяла й діє суперпрезидентська форма правління, яка реально означає підпорядкування всіх гілок влади главі держави та його адміністрації. А це набагато гірше.

До речі, знову у ЗМІ почалися розмови про «перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки» — то всі вони від лукавого: у жодному пристойному вітчизняному довіднику з політичних наук (про зарубіжні взагалі мовчу) таких форм правління не названо, є лише змішана (semi-presidential republic) з особливостями у кожній державі і, звісно, парламентська та президентська. Скажімо, у Німеччині існує суто парламентська, але водночас федеративна (що накладає свій відбиток на функціонування органів держуправління) республіка. А от у Франції, як і в низці інших держав, —  змішана форма правління; разом із тим чверть держав-членів Євросоюзу — це конституційні монархії з парламентським правлінням і монархом як моральним арбітром нації.

Та повернімося до того, яку ж нині форму правління ми маємо в Україні.

Перша у світі ефективна і стабільна президентська республіка — це Сполучені Штати Америки. Владні повноваження там поділено так, що будь-яке серйозне рішення може бути втілено в життя лише за поєднання законодавчої ухвали, виконавчого здійснення та судового тлумачення. Творці конституції США, ухваленої ще 1787 року й чинної (з 27 поправками) донині, поклали цей принцип в основу всієї владної системи. Як писав один із авторів цієї конституції Джеймс Медісон, «накопичення всієї влади — законодавчої, виконавчої і судової — в одних руках чи то однієї особи, чи кількох, а чи багатьох, незалежно від того, чи вона спадкова, чи самозвана, чи виборна, — можна з певністю визначити як тиранію». Історія повністю підтвердила цю тоді ще теоретичну (в частині виборної влади) максиму.

•  У США уряд формує й особисто очолює президент, але сенат затверджує, пропустивши через своє «чистилище», президентські кандидатури до владних органів (не лише урядовців, а й членів Верховного суду, які набувають свої повноваження пожиттєво і яких не можна змістити, послів тощо). Палата представників утворює суди нижчого рівня. Президент має право вето щодо законодавчих актів конгресу, яке може бути відхиленим більшістю у дві третини голосів. Глава держави не має права розпустити парламент, тоді як останній може відправити його і будь-кого з високих урядовців у відставку (імпічмент). Державні фінанси спрямовує шляхом затвердження бюджету і контролює конгрес, уряд лише є їхнім розпорядником. Верховний суд, у свою чергу, може оголошувати нечинними законодавчі акти, визнавши їх неконституційними, передусім з мотивів обмеження прав громадян США.

Існує ще низка нюансів взаємовідносин між гілками влади, але нам досить і цього, щоб відзначити головні риси президентської республіки. Та, мабуть, чільну з них не записано в Основному чи якихось інших законах — це високий рівень громадянської самоорганізації. Якщо немає цієї умови, якщо хтось може із-за лаштунків контролювати виборців чи судову владу — жодна досконала конституція не допоможе, і президентська республіка виродиться у банальну псевдодемократичну диктатуру, як це не раз траплялося у країнах Латинської Америки, які копіювали політичну систему США.

•  Це все до того, що Президент України наразі користується значно більшими правами, ніж президент США, і несе значно меншу відповідальність, бо ж у нас реально відсутній механізм імпічменту. Хоча б тому, що призначення та зняття урядовців, послів і голів місцевих держадміністрацій відбувається поза парламентським контролем, ба навіть поза банальним інформуванням парламенту та громадянського суспільства про мотиви кадрових рішень. Така практика з умілим використанням нечітко прописаних положень Конституції 1996 року розпочалася ще за Л. Кучми, особливо після того, як Адміністрацію Президента очолив В. Медведчук, і продовжилася з осені 2010 року. А це і є так звана суперпрезидентська республіка.

Доцільно взяти її тлумачення з тих політичних словників, які складені ще до набуття Віктором Януковичем розширених повноважень після повернення до Конституції 1996 року та ухвалення низки законів і поправок до законів щодо розширення функцій глави держави, тобто сформульовані не на українському матеріалі. Отже, суперпрезидентська республіка (англ. superpresidency чи superpresidentialism) — форма державного правління, за якої принцип поділу влади задекларовано, але реалізовано лише зовнішнім чином; насправді ж влада зосереджена у президента та підконтрольних йому інституціях. Є однією з форм авторитаризму. При цьому президент нерідко формально або неформально очолює владну партію, яка або є єдиною партією, або користується значними позазаконними перевагами перед іншими партіями, передусім опозиційними. Конституційні повноваження президента передбачають видання указів, що мають силу закону, можливість розпускати парламент своїм рішенням, усувати міністрів і керівників адміністративно-територіальних утворень, контролювати судову систему та медіа-простір тощо.

Чи треба зайвий раз на прикладах показувати, як це все діє в Україні?

•  А тому, зважаючи на ці обставини, вітчизняні політики нерідко говорять про «повернення до парламентсько-президентської республіки», маючи на увазі скасування реального сьогодні суперпрезидентського правління. І,як на мене, варто погодитися з В. Мусіякою, що передусім слід позбутися нелегітимного Основного закону і що «повернення Конституції-2004 знищить політичного монстра», але водночас зауважити — це має стати лише першим кроком на шляху форсованого творення цивілізованого конституційного устрою Української держави.