Бюджетный круговорот,

На прошлой неделе Верховна Рада, заслушав отчет министра финансов Игоря Митюкова о выполнении государственного бюджета Украины за 1998 год, признала работу правительства неудовлетворительной. Тем не менее, депутаты утвердили отчет министра финансов, чтобы не затягивать принятие бюджета на 2000 год.

Согласно регламенту Верховной Рады, перед рассмотрением бюджета на следующий год, ВР должна утвердить отчет правительства о бюджете за предыдущий год. Согласно утвержденному отчету, доходы государственного бюджета в прошлом году составили 77% от указанных в законе о бюджете размеров доходов, доходы местных бюджетов — 143%, доходы консолидированного бюджета — 97%.

Столь позднее утверждение прошлогоднего бюджета не должно никого удивлять, ведь и фактическое окончание бюджетного года произошло вовсе не 31 декабря 1998 года, а примерно в конце мая, когда были завершены последние зачетные операции бюджетных организаций. Впрочем, дата окончания бюджетного года не единственный казус, связанный с происходящими в госфинансах процессах. Спустя несколько дней после процедуры положительного голосования ВР, два государственных ведомства — Министерство финансов (исполнитель бюджета) и Счетная палата (контролер) — продолжили выяснение отношений. Ниже мы приводим фрагменты выступления председателя Счетной палаты В. Симоненко и реакцию на него Министерства финансов.

Валентин СИМОНЕНКО: «Ошибки, просчеты при разработке государственных бюджетов Украины, постоянные изменения законодательного поля, массовые случаи незаконного, неэффективного использования бюджетных средств, безответственность за нарушения, злоупотребления при выполнении государственных бюджетов стали, к сожалению, нормой экономической жизни государства и действующей системы управления. Сразу же замечу, что коллегия Счетной палаты анализирует итоги выполнения бюджета не как большого бухгалтерского свода доходов и расходов в едином гроссбухе, а как концентрированное выражение экономической политики государства на 1998 год. Кстати, у нас не государственная бухгалтерия, а Министерство финансов. Какие же законодательно закрепленные цели государственной бюджетной политики достигнуты?

Коллегия Счетной палаты пришла к выводу, что деятельность правительства по выполнению бюджета-98 крайне неэффективна, непрофессиональна, особенно в реализации его доходной части.

Ставилась задача обеспечить полноту и своевременность поступления налогов и платежей в бюджеты. А фактически имеем, во-первых, рост в 4,2 раза за 1998 год суммы недоимки, то есть начисленных, но не уплаченных платежей в бюджет, а во-вторых, растущие объемы льгот, которые получили избранные налогоплательщики. Общая сумма таких льгот в отчетном году возросла на 51 процент и составила почти 30 миллиардов гривен, что на 3 процента больше, чем все вместе взятые доходы всех бюджетов Украины.

Перейду к проблеме исполнения расходной части государственного бюджета. Так, при росте в 1998 году номинального ВВП на 3,9 процента расходы государственного бюджета сократились по сравнению с 1997 годом на 15,4 процента, а в реальном исчислении — на 25,2 процента. Что это: просчеты планирования или же некомпетентность исполнителей? Или за этим стоят чьи- то интересы? Финансирование расходов в 1998 году осуществлялось не в соответствии с законом, а по усмотрению узкого круга лиц, в том числе с применением так называемых лимитов Министерства финансов. При этом общий объем выполнения расходной части государственного бюджета составил 75 процентов. По данным Министерства финансов, на погашение и обслуживание государственного долга Украины было использовано 11 млрд. 600 млн. гривен. Фактически же, согласно нашим расчетам, на обслуживание и погашение государственного долга в 1998 году было израсходовано 12 млрд. 500 млн. грн., что сопоставимо с 77 процентами доходов государственного бюджета Украины 1998 года.

Кабинетом Министров в ходе исполнения бюджета не выполнены требования Закона «О Государственном бюджете Украины на 1998 год» относительно полного погашения долгов по заработной плате. В течение года задолженность по выплате заработной платы из госбюджета не только не была погашена, но и выросла более чем на 27 млн. гривен. Не выполнены также требования статьи 19 Закона «О Государственном бюджете Украины на 1998 год» в части финансирования в первоочередном порядке расходов, предусмотренных защищенными статьями. В расходах госбюджета на 1998 год объем защищенных статей составлял 16,1 млрд. гривен. Фактически на их финансирование из государственного бюджета направлено 12,1 млрд. грн., или 75 процентов от утвержденного объема.

Выше среднего уровня профинансированы расходы на обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов и резервов, промышленность и энергетику, государственное управление. То есть, законом определялись одни приоритеты, а фактически имеем другие. Почему же так произошло?

Во-первых, процесс нормативно-правового обеспечения исполнения государственного бюджета Украины не носил конструктивного характера, более того, он дестабилизировал бюджетный процесс.

Во-вторых, во втором полугодии 1998 года одновременно действовало три нормативно- правовых акта, которые регулировали исполнение расходной части государственного бюджета. Прямое невыполнение требований статьи 95 Конституции дестабилизировало бюджетный процесс и фактически сделало невозможной реализацию стратегических положений бюджетной политики 1998 года.

Третья причина. Негативное влияние на выполнение бюджетов имел рост объемов неденежных форм расчетов. В 1998 году за счет взаимозачетов и векселей доходная часть государственного бюджета выполнена на 2 миллиарда 801 млн. грн., или на 17 процентов, а законом о госбюджете разрешалось 645 млн. гривен. Расходы бюджетов Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя выполнены путем взаимозачетов и вексельных расчетов на 33 процента их общего объема.

В целом же за счет проведения взаимозачетов и вексельных расчетов сводный бюджет по доходам выполнен в сумме 6 млрд. 800 млн. грн., что составило 24 процента фактической суммы поступлений в бюджеты Украины. Мы глубоко убеждены, что эта чисто украинская практика исполнения бюджета разрушает рынок и товарно-денежные отношения и, как показывают проведенные нами проверки, является питательной средой для коррупции.

Четвертое. Негативное влияние на законность исполнения госбюджета и использование его средств в 1998 году имело создание так называемого государственного специализированного финансового предприятия «Укрспецфин». Создано незаконное формирование, более того, ему дали статус органа государственного управления, что привело к правовой неопределенности. Он создан для того, чтобы производить незаконные, неденежные операции по выполнению бюджета.

Пятое. Казначейская система исполнения госбюджета осталась неэффективной и нуждается в значительном совершенствовании. И при всем старании казначейства ей нужно помочь, чтобы выйти из тех цифр, которые я назову. Существенно ухудшилась расчетная дисциплина в бюджетных учреждениях, кредиторская задолженность которых за 1998 год выросла на 32 процента и составила на 1 января 1999 года 6 млрд. 675 млн. гривен. Одновременно дебиторская задолженность, то есть оплаченные за счет бюджетных денег, но не полученные товары и услуги, выросла на 39 процентов и на 1 января 1999 года составила 886 млн. гривен. То есть, заплатили и куда теперь их девать? К какой статье расходов отнести? Скрыть?

Но главная причина кроется в полном отсутствии ответственности за исполнение закона о государственном бюджете со стороны ответственных государственных лиц исполнительной власти, то есть — государственной безответственности».

Точка зрения Министерства финансов, распространенная в форме пресс-релиза, приведенная с сокращениями, является ответом на парламентское выступление главы Счетной палаты.

Основное, в чем обвиняется Кабинет Министров, — это невыполнение доходной части бюджета, а отсюда непроведение тех расходов, которые предусматривались бюджетом. Правительство в прошлом году систематически рассматривало вопросы, связанные с мобилизацией доходов бюджета, и нередко критиковалось народными депутатами за применение суровых мер к тем, кто не выплачивает фактически начисленные платежи. Но нужно иметь в виду и другое. Ответственность за правильность начисления, своевременность уплаты и соблюдение законодательства о налогообложении несут сами плательщики. А содействует ли наше законодательство предотвращению нарушений в процессе взыскивания налогов? Все мы знаем, что нет.

С точки зрения Министерства финансов, возглавляемого Игорем МИТЮКОВЫМ, выводы Счетной палаты несут ряд методических ошибок. Неужели объективным является то, что якобы Министерство финансов в отчете о выполнении бюджета не отразило 0,9 млрд. гривен, израсходованных на обслуживание и погашение внешнего государственного долга. Такие платежи действительно были, но они не могли быть включены в отчет о выполнении государственного бюджета, поскольку были осуществлены Национальным банком за счет собственных средств как погашение долга перед Международным валютным фондом. Тем, кто делает такие выводы, нужно знать, что кредиты от Международного валютного фонда направляются на поддержку платежного баланса и курса национальной валюты. Их обслуживание и погашение осуществляет Национальный банк Украины.

Счетная палата отмечает, что процесс нормативно-правового обеспечения выполнения государственного бюджета не носил конструктивного характера, принимались правовые акты, которые меняли доходы и расходы бюджета. Здесь нужно выяснить, кому адресуется этот вопрос. Именно Верховной Радой принимались законодательные акты, реализация которых приводила к сокращению доходных источников по сравнению с суммами, определенными в законе о государственном бюджете на 1998 год. Если Счетная палата ревизует деятельность Верховной Рады Украины, то об этом нужно открыто заявить.

Необъективно, с нашей точки зрения, освещаются вопросы, касающиеся финансирования в первоочередном порядке расходов по защищенным статьям бюджета. При общем уровне выполнения государственного бюджета на 75,1 процента, уровень выполнения расходов по заработной плате и начислениях на нее составлял 84,3 процента, по пенсиям военнослужащим — 87,3 процента, стипендиям — 78,2 процента. Нужно иметь в виду, что плановый объем расходов по защищенным статьям равнялся объему фактически полученных доходов государственного бюджета. Как же тогда быть с расходами на освещение и отопление больниц, детских садов, учебных и научных заведений, не говоря уже о финансировании угольной промышленности, агропромышленного комплекса и тому подобное.

Не соответствует действительности утверждение о том, что негативное влияние на выполнение государственного бюджета имело создание Государственного специализированного финансового предприятия «Укрспецфин». Оформление расходов и доходов государственного бюджета через государственное предприятие «Укрспецфин» следует рассматривать как альтернативу взаимозачетам. Использование векселей позволяет сделать процедуру взаимозачетов прозрачной, поскольку она осуществляется в присутствии всех участников зачетов; значительно сокращается процедура оформления документов. За время деятельности «Укрспецфина» по осуществлению расчетов с использованием казначейских векселей в госбюджет поступило 88 млн. грн., а не осело на счетах фирм-посредников, как это было во времена проведения протокольных взаимозачетов.

ОТ РЕДАКЦИИ

Спор между двумя причастными к бюджетному процессу ведомствами на фоне удручающего состояния государственных финансов — событие неизбежное. В иное время, будь украинский бюджет экономически состоятельным, эта дискуссия никогда бы не вышла за пределы рабочих кабинетов госчиновников, поскольку обсуждаемые вопросы, касающиеся нюансов бухгалтерского счета или точности исполнения норм закона, никого особенно не интересовали. Однако для Украины все еще актуальными остаются политические аспекты бюджета (власть, доступ к финансам и т.п.). И посему любое событие — в том числе и утверждение прошлогоднего бюджета — становится поводом для публичных политических дискуссий. Кстати, как нам стало известно, после официального представления Счетной палате документа, обосновывающего «несогласие» Министерства финансов, это ведомство вновь обнародует свое отношение к «точке зрения» Минфина.