Бюджетный процесс: как избежать катастрофы?

Валентин СИМОНЕНКО, председатель Счетной палаты Украины, доктор экономических наукСегодня, когда бюджетно-финансовый кризис в нашей стране грозит перерасти в катастрофу, все чаще (в том числе и на официальном уровне) звучит точка зрения, будто все наши беды проистекают от отсутствия реальных реформ в бюджетно-финансовой сфере. Следовательно, если учесть данные моменты и расставить по-новому акценты макроэкономической политики, то ситуация изменится в лучшую сторону.

Прежде всего хочу напомнить всем, кто насаждает эту точку зрения, что на протяжении последних лет официальное реформирование экономики преимущественно и сводилось к достижению стабилизационных процессов в финансовой сфере. И именно там декларировались наибольшие достижения. Об этом ведь неоднократно заявлялось с самых разных трибун всеми без исключения высшими должностными лицами государства. А в итоге мы имеем «отсутствие реальных реформ в финансовой сфере». Закономерен вопрос, что же реформировалось?

Но, пожалуй, главное не в этом. Опять ведь не с того конца беремся. Во-первых, путаем причины и следствия, а во-вторых, пытаемся в который уже раз (и безуспешно) слабой «лакировкой действительности» изменить существующее положение дел. Убежден, что не акценты надо менять, а экономическую политику в принципе. Здесь корень вопроса. В наших тяжелейших кризисных условиях экономическая политика должна быть политикой экономического роста.

Но давайте сначала разберемся, что лежит в основе тех незначительных, но все же позитивных тенденций экономического роста, которые мы наблюдаем в последнее время в экономике страны. Очевидно, весь этот статистический позитив обеспечивается за счет двух важнейших факторов: 1) одностороннего развития сырьевых отраслей и экспорта их продукции; 2) быстрого и в определенной мере уже неуправляемого роста внутренней и внешней финансовой задолженности государства. В самом деле, даже если ввести самый жесткий режим ограничения бюджетных расходов, все равно государство будет больше тратить, чем зарабатывать. Можно до бесконечности реформировать финансовую сферу, тем не менее подавляющая часть финансовых ресурсов так же будет направляться на обслуживание бюджетного дефицита и государственного долга. И все дело будет упираться в те факторы (а точнее антифакторы) экономического роста, о которых речь шла выше.

За годы независимости удельный вес ряда сырьевых отраслей увеличился в 2,5—3 раза, в то время как машиностроения — снизился в 2 раза. В ближайшие годы мы имеем шанс потерять наши завоевания в области высоких технологий и окончательно утвердиться как страна с технологически отсталой экономикой. Если учесть колоссальный разрыв межу стоимостью сырья и стоимостью конечных продуктов (которые как раз и создаются в машиностроении, станкостроении и т.д.), нестабильность цен на сырье на мировом рынке, сомнительность с точки зрения конкурентоспособности нашей экспортной продукции, то становится понятным, что нынешние бюджетно-финансовые проблемы при подобной промышленной политике попросту не будут разрешены.

Никак не способствует их решению и рост затратности экономики страны (ныне более половины всех предприятий и организаций работают убыточно) и, как следствие — уменьшение ее эффективности. Но ведь не случайно, что госбюджет по доходам за семь месяцев текущего года выполнен только на 38,6 процента. При этом задолженность по социальным выплатам населению из бюджетов всех уровней имеет многолетнюю устойчивую тенденцию к росту: за семь месяцев текущего года она составила по сводному бюджету страны 3,4 млрд. грн., по государственному — 2,3 млрд. гривен.

Сегодня уже явно недостаточно ставить вопрос о развитии отечественного производства вообще. Крайне необходима срочная переориентация реальных финансовых потоков на развитие технологически сложных производств. Экономическая политика поэтому должна ориентироваться на своеобразные «точки роста» — мощные в техническом и конкурентном плане компании в обрабатывающей промышленности, использующие в максимальной степени накопленный в предшествующие годы потенциал.

Без государственных инвестиций здесь попросту не обойтись. Правда, говорят, что нет средств (о средствах мы поговорим ниже). Но ведь в общей сумме расходов бюджетов последних лет величина государственных капиталовложений составляла в среднем 4-5% (чуть более 1% к ВВП). Это, действительно, до обидного малая величина. Но если даже эту относительно небольшую величину государственных капиталовложений использовать не по принципу «каждой сестре — по серьге» или «кто ближе», а в «точки роста», — эффект был бы очевиден. Другое дело, что нужно заранее готовить выбранные для инвестирования «точки роста» к эффективному освоению капиталовложений. Это, кстати, касается и иностранных кредитов. Примеров, когда такие кредиты не только не дали эффекта, но и легли тяжелейшим бременем на государственный бюджет страны — множество. Более того, нелегкая ноша погашения иностранных кредитов, полученных предприятиями под гарантии Кабинета Министров нередко перекладывается на Государственный бюджет, из которого на эти цели за 1997 год и первое полугодие 1998 года практически незаконно ушло 450 млн. долларов США. Если бы реально заработали вышеупомянутые «точки роста», то эффект мультипликации, широко известный в мировой экономике, неминуемо «оживил» сотни и тысячи сопряженных производств.

Если говорить о нашем внешнем долге, то его основной целевой функцией было перекрытие эмиссионных каналов внутри страны. На официальном уровне даже высказывалась точка зрения, что нам очень выгодно одалживать дорогие деньги на внешнем рынке. Одним словом, пусть будут самые дорогие внешние заимствования — лишь бы инфляция внутри страны была минимальной.

Политическая подоплека всего этого понятна — низкие темпы инфляции прежде всего нужны для отчета перед Международным валютным фондом. Что же касается экономической сущности данного процесса, то очевидно одно — внешняя задолженность очень слабо повлияла на реальное улучшение дел в экономике страны. Судите сами: только за шесть месяцев текущего года государственный внешний долг увеличился в 1,21 раза и на 1 июля 1998 года составил 22 млрд. гривен. Однако при этом доля убыточных промышленных предприятий увеличилась до 53%; аграрный сектор экономики становится сплошь убыточным. В подобных условиях неминуемо нарастание бюджетного кризиса, возрастание явного (и особенно скрытого) дефицита бюджета.

Совершенно очевидно, что необходима срочная переориентация самой направленности внешних займов. Не «латание» дыр в бюджете должно быть их основной функцией, а долгосрочное инвестирование национальной экономики. Наконец, зачем так панически бояться контролируемой инфляции? Ведь любая производственная стабилизация (а уж тем более рост производства) непременно сопряжена с увеличением количества денег в обращении. В то время как стабилизация финансово-денежной системы требует жесткого ограничения денежного оборота.

Но сколько же можно ограничивать этот денежный оборот, так и не выйдя (как показала реальная жизнь) на конечную цель — финансовую стабилизацию? Надо разрывать этот замкнутый круг: берем внешние займы «под флагом» борьбы с инфляцией и внутренней денежной эмиссией, то есть с целью якобы финансовой стабилизации. В итоге никакой серьезной финансовой стабилизации нет, но что еще хуже: нет и реальной производственной стабилизации, так как внешние займы носят, как правило, непроизводительный характер. В результате бюджет пуст, точнее он весь в «дырах», которые снова приходиться закрывать, в том числе и за счет средств внешних заимствований. Уже сегодня на каждого жителя страны приходится немалый внешний долг. Где гарантия, что, увеличив этот долг в 2 или 3 раза, мы достигнем реальной финансовой стабилизации? Таких гарантий попросту нет, если исходить из наших предыдущих «достижений». Думается, что начинать надо с максимального сокращения покрытия дефицита госбюджета за счет дорогих внешних кредитов (а возможности для уменьшения самого объема этого дефицита, как мы увидим в дальнейшем, есть).

Стремительный рост внутреннего государственного долга существенно повлиял на рост государственного долга в целом. Только за шесть месяцев текущего года государственный долг вырос на 21% и на 1 июля 1998 года составил 37,8 млрд. гривен. Сегодня расходы на обслуживание и погашение государственного долга сопоставимы (!) со всей доходной частью госбюджета. Если еще в 1996 году эти расходы составляли 20% доходов госбюджета, в 1997 году — уже 41%, то за 6 месяцев 1998 года — более 90%. Иными словами, в ближайшие годы вполне вероятна такая ситуация: практически вся доходная часть бюджета будет направляться на обслуживание и погашение государственного долга. А как же осуществлять в подобных условиях различные социальные выплаты, в том числе по так называемым защищенным статьям госбюджета? Вопрос, как говорится, без ответа...

Правда, ответ есть. Мы должны честно признать, что имеем «эрзац-заменитель» фондового рынка, построенный по принципу финансовой пирамиды. Действительно, через механизмы реального фондового рынка можно финансировать дефицит государственного бюджета, отказавшись при этом от порочной практики печатания инфляционных денег. Но ведь мы потому и не можем покрыть дефицит госбюджета за счет механизмов фондового рынка, что самого фондового рынка нет. Вовсе не случайно, что мы не сумели этого сделать за счет эмиссии краткосрочных государственных ценных бумаг в прошлом году, когда бюджетный дефицит превысил 6,2 млрд. гривен. Еще проблематичнее это будет сделать за счет указанного источника в текущем году, когда, по экспертным оценкам, доходная часть бюджета завышена на 3 млрд. гривен, а реальный дефицит этого года будет выше предыдущего. Собственно, прошедшие полгода весьма наглядно подтверждают эту прогнозируемую негативную тенденцию: доходная часть госбюджета выполнена менее чем на треть, а лимит дефицита госбюджета при накопленной бюджетной задолженности израсходован практически на половину. Но ведь еще, как говорится, не вечер. Если во втором полугодии разрыв между темпами роста доходов и расходов госбюджета увеличится (что вполне вероятно), то реальный дефицит госбюджета вполне может составить прогнозируемую величину в 6,3 млрд. гривен. Что же, опять придется осуществлять форсированный выпуск ОВГЗ? Одним словом, загоним застарелую болезнь еще глубже. Где же выход?

Выход в развитии реального фондового рынка. Ведь иного положения, по большому счету, попросту и не могло быть, если учесть, что сегодня в Украине соотношение государственных и корпоративных ценных бумаг на фондовом рынке 13:1 (при общепринятых международных стандартах 1:2). Это соотношение должно резко меняться в пользу корпоративных ценных бумаг — тогда фондовый рынок даст немалые дополнительные средства для покрытия бюджетных нужд, и в частности, для покрытия дефицита бюджета.

Сегодня же практически все средства фондового рынка, равно как и накопления банковского сектора, уходят в государственные ценные бумаги, чтобы в дальнейшем благополучно «раствориться» в пресловутой финансовой пирамиде. Ведь государство искусственно привлекает банки высокой доходностью своих ценных бумаг, их стопроцентной ликвидностью и краткосрочностью оборота. Благодаря этому, помимо всего прочего, с рынка «выкачиваются» последние инвестиционные ресурсы. Естественно, это приводит в последующем к дефициту банковских кредитных средств (последние через ОВГЗ попросту направляются на покрытие дефицита госбюджета), взвинчиванию рыночной процентной ставки. Добавьте к этому нестабильность выплат по уже размещенным государственным ценным бумагам, и вы получите полное представление об инвестиционном климате в Украине.

Совершенно очевидно, что исключительно высокие темпы выпуска государственных ценных бумаг и очень высокая цена внутренних заимствований государства нанесли по отечественной экономике двойной удар. С одной стороны, пирамида ОВГЗ, как мы видели, требует на свое погашение и обслуживание все больших и больших средств, что в колоссальной мере дестабилизирует государственные финансы. Причем наметившаяся сегодня тенденция к неконтролируемому в определенной мере и очень интенсивному увеличению государственного долга грозит уже крахом всей системы государственных финансов. С другой стороны, именно рынок ОВГЗ напрочь «вымывает» последние инвестиционные ресурсы, взвинчивает цену кредитов и т. д. Следовательно, без сужения рынка ОВГЗ (как в абсолютных масштабах, так и за счет расширения рынка корпоративных ценных бумаг) при одновременном существенном снижении цены внутренних государственных заимствований никак не обойтись. Иначе краха всей финансовой системы (как финансов государства, так и финансов хозяйствующих субъектов) попросту не избежать.

Но это далеко еще не все, что касается рынка ценных бумаг. Именно потому, что мы имеем дело с его «эрзац-заменителем» население не вкладывает свои сбережения в ценные бумаги (как это имеет место во всем цивилизованном мире). Между тем граждане Украины сейчас сберегают не менее 25—30% своих доходов. В целом это потенциальные инвестиционные ресурсы и одновременно колоссальный источник наполнения доходной части бюджета. К сожалению, эти гигантские средства работают на заокеанскую экономику, так как их значительная часть конвертируется в доллары. Другая же часть сбережений населения вообще не работает на отечественную экономику, пассивно оставаясь, как говорят в народе, «в чулках».

Если бы за счет ценных бумаг в Украине активно осуществлялось инвестирование и, если бы фондовый рынок влиял на движение инвестиционных потоков, на их «притяжение» к наиболее прибыльным производствам, это, несомненно, позитивно повлияло бы и на возврат вывезенных за границу капиталов (помимо всех прочих факторов). Я думаю, если уж всерьез говорить сейчас о реформировании финансовой системы, то прежде всего должен быть решен вопрос: либо все больше и больше втягиваться в процесс обслуживания дефицита госбюджета через бесперспективный и пагубный для отечественной экономики выпуск ОВГЗ, или их заменителя, либо налаживать в общегосударственном масштабе эффективный и гибкий механизм кредитования отечественной экономики через отечественные банковские структуры. Иначе говоря, надо попытаться (если не в этом, то, во всяком случае, в следующем году) хоть в какой-то мере повернуть потоки кредитной эмиссии в направлении реальной экономики для «запуска» инвестиционного цикла.

Другой путь: полное «замораживание» нынешней катастрофической ситуации в экономике. Это в равной мере относится и к бюджетному процессу в целом. Принципиально бюджетный процесс изменить нельзя, если подавляющее большинство хозяйствующих субъектов всех форм собственности оказались напрочь лишенными возможности использования для развития производства долгосрочных кредитов.