Четыре «не» от «низов»

Еще в декабре прошлого года глава государства подал в Верховную Раду проект закона о внесении изменений в Конституцию Украины в части децентрализации. Но он повлек оживленную дискуссию в экспертной среде, местном самоуправлении и обществе в целом, что заставило Президента уже через месяц отзывать предложенные изменения и отправить их на доработку. К процессу формирования новой редакции изменений в Конституцию относительно децентрализации решили привлечь регионы. На прошлой неделе публичные обсуждения состоялись в восточных и южных областях. А в понедельник, 2 марта, консультации провели в Виннице. Участие в них приняли представители власти, местного самоуправления и профильных организаций из Винницкой, Тернопольской и Хмельницкой областей.

Открывая собрание, народный депутат от партии «Слуга народа» Виталий БЕЗГИН заверил, что  Верховная Рада согласует только те изменения, которые будут устраивать органы местного самоуправления, и вместе с тем будут предусматривать надзор за законностью принятых решений на местах. Он прибавил, что в течение последних 5 лет уже было 4 попытки внесения изменений в Конституцию относительно децентрализации власти, но они в провалились. Очевидно, во время регистрации предыдущего законопроекта было предоставлено недостаточно информации и не состоялись обсуждения с лидерами местного самоуправления и представителями на местах. Поэтому решили, что новая попытка и подход будет существенно отличаться.

«Это не должен быть законопроект Зеленского, не должен быть законопроект монобольшинства или других парламентских фракций. Это должен быть законопроект представителей местного самоуправления, а мы должны быть проводниками», — отметил он и вместе с коллегами-нардепами Ларисой Билозир и Алиной Загоруйко призывали всех участников консультаций к конструктивной работе.

НЕ ОСТАВЛЯТЬ БЕЛЫХ ПЯТЕН

Если кратко, то выше упомянутый законопроект предусматривает наличие трехуровневой системы местного самоуправления — муниципалитет-округ-область. На каждом из уровней местные советы образуют собственные исполнительные органы, а их главами становятся председатели соответствующих советов. Административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления, а также центральной власти на местах осуществляют префекты. И собственно они могут блокировать решение местных советов, а их действия придется оспаривать в судебном порядке. Собственно, именно роль префектов больше всего настораживает голов ОТГ, потому что их обязанности расписаны тщательным образом, а вот обязательства не совсем. Поэтому ключевым вопросом обсуждения в Виннице стало разграничение полномочий и предотвращение дуальных функций, что на уровне громад может привести к конфликтам.

«Почему вообще обсуждается вопрос внесения изменений в Конституцию? Прежде всего для того, чтобы завершить реформу по децентрализации, не оставляя белых пятен. На сегодня у нас хаотически определена и выписана система административно-территориального устройства, а все из-за того, что в Конституции заложено ненастоящее местное самоуправление, — признает советник премьер-министра Украины по вопросам децентрализации Иван ЛУКЕРЯ. — Если на базовом уровне у нас есть городской голова, депутаты, исполнительные органы, то на областном уровне такого нет. Более того, у нас априори заложено дублирование полномочий между исполнительной властью и местным самоуправлением. Из-за этого возникают конфликты, потому что полномочия имеют ОТГ, а управление осуществляется через райсоветы и РГА. Актуально — упорядочить все эти вопросы».

Ключевые аспекты, которые нуждаются в консенсуальном согласовании на местах, определили 25 февраля во время масштабного экспертного обсуждения изменений в Конституцию. Первый вопрос, который нужно урегулировать, это административно-территориальное устройство, то есть каким оно должно быть: трехуровневым — громада — округ — область, или двухуровневым — без районов (округов). Второй вопрос — полномочия и надзор, поскольку в основе реформы заложен базовый принцип, то есть финансы идут за полномочиями в состоятельные громады, которые готовы предоставлять широкий спектр качественных социальных услуг. И, наконец, наиболее дискуссионный вопрос — это разграничение полномочий на региональном уровне и подчиненность громад — кому и зачем?

«Значительная часть громад выступают за то, чтобы между ними не было никакой дифференциации, то есть сельские, поселковые и городские — все равны, потому что, по сути, они являются первичными единицами админтерустройства, а потому имеют одинаковый объем полномочий и должны выходить на прямые межбюджетные отношения с Минфином. Некоторые предлагают отказаться от районных советов, потому что хотят напрямую подчиняться области, хотя это достаточно дискуссионный вопрос, — продолжает Иван Лукеря. — Потому пока мы тщательным образом не размежуем полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления на всех уровнях, дискуссии будут оставаться. Кроме этого, нужно наработать четкий механизм взаимодействия государства и органов местного самоуправления. Громады соглашаются с тем, что центральный орган должен иметь общую юрисдикцию на территории, но не должен оказывать давление и блокировать решение местных советов».

НЕ СОЗДАВАТЬ КОНФЛИКТЫ

Собственно, наибольшие опасения голов ОТГ касаются роли и функций префекта. Кто он будет — надзиратель или помощник от государства? Глава Ассоциации ОТГ Хмельницкой области, городской голова Дунаевецкой ОТГ Велина ЗАЯЦ говорит, что предложенный законопроект изменений в Конституцию имеет не только нечеткие признания обязанностей и обязательств представителя центральной власти, но неясные понятия. Как пример, она приводит статью 140, в которой закрепляются разные термины (названия) исполнительных структур советов. Для громад — исполнительные органы, а для окружных и областных советов — исполнительные комитеты, а следовательно, допускает она, и объемы полномочий и структуры могут быть разными.

«Такая двусмысленность безосновательно разъединяет общую цель и цели местного самоуправления базового, субрегионального, регионального уровней и не отвечает требованиям Европейской хартии, — отмечает Велина Заяц. — Каждый из нас — «рожденных децентрализацией» — дорожит своей громадой, потому что имеет заметные результаты работы, и мы не готовы отступить от тех принципов, которые прописаны в Европейской хартии, и не позволим суживать статус органов местного самоуправления, что является угрозой в последующем развитии местного самоуправления.

Цель децентрализации — формирование эффективной системы местного самоуправления, то есть организации власти для граждан. Мы в Ассоциации провели экспертное обсуждение предыдущих проектных предложений относительно внесения изменений в Конституцию Украины и наработали ключевые позиции. Во-первых, остановка и отмена актов местного самоуправления должна осуществляться исключительно в судебном порядке. Во-вторых, голова громады и совета должны иметь пятилетний срок пребывания на должности. В-третьих, внедрение двух уровней местной власти — местные и областные советы, без районных советов. Каждая громада подотчетна областному совету и депутатам, которых избрали. Четвертое, голова громады может иметь другие представительские мандаты для возможности представлять свою территорию в областном совете. И самое главное, государство должно гарантировать полное обеспечение полномочий, надзор — только по делегированным полномочиям».

НЕ СВЯЗЫВАТЬ «РУКИ И НОГИ»

Поддерживает коллегу из Хмельничины и голова Зборовской городской объединенной громады Тернопольской области Руслан МАКСИМИВ. Громада, которую он возглавляет, объединяет 16 тысяч жителей из 38 населенных пунктов, или 16 сельских советов. Кроме Зборовской ОТГ, в районе созданы еще три громады, сел вне пределов ОТГ осталось не много, но райгосадминистрации, как и райсовет, функционируют, даже больше — время от времени пытаются диктовать условия, которым должны подчиняться громады.

«В настоящее время ОТГ имеют больше возможностей привлекать средства и развиваться, а РГА доживают последние дни, это раздражает некоторых руководителей, и они начинают вставлять палки в колеса. Вот наша громада за два с лишним года, благодаря перераспределению средств, сумела модернизировать отопление в школах, заменить кровли, улучшить материально-техническую базу социальной сферы, приобрести технику, — рассказывает Руслан Максимив. — Поскольку ОТГ расположена в сельскохозяйственном районе, то весомым преимуществом децентрализации стало получение земель. В прошлом году мы выставили 60 гектаров земли на аренду, и победитель торгов теперь платит в бюджет 780 тысяч грн аренды. Бюджет вырос в разы. Да, проблемы остаются, но не нужно нам в сейчас связывать руки и ноги новыми положениями. Если государство дает возможность управлять на местах, то нужен не префект с контролирующими функциями, а помощник. Удивляет и норма срока избрания головы и депутатов на один год. Что можно результативного сделать за один год? Ничего! Даже школу утеплить не успеешь. Поэтому такое положение считаю неоправданным».

НЕ ЗАХОДИТЬ ЗА «КРАСНЫЕ ЛИНИИ»

После общего обсуждения изменений в Конституцию участники начали работать в панельных дискуссиях. Каждый регион пытался дать собственную подробную оценку рисков и угроз, а также нарабатывать консенсуальные положения, которые бы позволили успешно продолжить и завершить реформу децентрализации. В итоге наиболее дискуссионным вопросом опять же стал формат административно-территориального устройства: одни участники отстаивали взгляд, что в Украине не должно быть районов (округов), только громады и области, другие стояли на своем и убеждали в целесообразности трехуровневой системы: муниципалитет — округ — область.

«Противоречий в этом вопросе в действительности очень много. С самого начала концепция местного самоуправления предусматривала сохранение трехуровневой системы. И этого придерживались во все годы реформы. Собственно, изменения в Конституцию, которые были внесены Президентом в декабре, также содержали три уровня территориальной организации власти: громады, которые формируют округа, а округа формируют область. Причем на всех уровнях предусмотрены органы местного самоуправления. А это значит, что управление всеми услугами перейдет на исполкомы соответствующих советов, как в громадах, так и в округе или области. Также предусматривалось, что в округах и областях будут ликвидированы местные государственные администрации, а вместо них созданы префектуры, как представительства центральных органов исполнительной власти, которые в том числе будут осуществлять контроль в соответствии с законодательством, — объясняет глава ОО «Ресурсно-информационный центр «Громады Винничины» Андрей КАВУНЕЦ. — Но главным вопросом остается неопределенность четкого перечня функций округа. Поскольку таких функций на сегодня довольно мало (большинство передано на уровень громад), то отдельные эксперты начали говорить о нецелесообразности создания органов местного самоуправления в округах, в то же время никто не отказывался от идеи создания префектур в округах. И именно здесь возникла проблема — какой смысл создавать округа, в которых не будет собственного органа местного самоуправления, не будет достаточного количества функций, но будут созданы префектуры?

В Польше, кстати, аналог наших будущих префектур — администрация воеводы — функционирует лишь на уровне воеводства, то есть области, что вполне понятно, потому что они выполняют наблюдательную функцию. И этого достаточно для надзора за решениями всех местных советов области. А на уровне громады (гмины) и округа (уезда) в Польше функционируют исключительно органы местного самоуправления, хотя и у поляков сегодня продолжаются активные дискуссии относительно целесообразности сохранения уездов. Поэтому компромиссным решением может стать переход на двухуровневую систему — громада и область, но на обоих уровнях будет представлено местное самоуправление».

Публичное обсуждение в Виннице показало, что в настоящее время отсутствует четкая информация, как будет происходить разграничение полномочий между областью, округом и громадой, даже больше — не определен функционал, кто что будет делать и за что отвечать, и как будет обеспечено финансирование выполнения этих задач. Это принципиальный вопрос, который должен быть закреплен в Конституции, хотя бы в виде рамочного пункта о том, что функции и полномочия органов местного самоуправления разных уровней не дублируются и не подчиняются друг другу. А подробно — прописать эти полномочия в отдельных законах. Второе опасение, которое чувствуют головы ОТГ, это сама деятельность префектов, потому что здесь также есть нюанс.

«Текст изменений в Конституцию не очень большой, но в нем целых две статьи подробно описаны, как префект может остановить действие решения органа местного самоуправления или руководителя громады. Если такое решение несет опасность территориальной целостности Украины, то он может распустить совет и назначать временно управляющего — и это понятно. Прописано и то, что префект обращается в суд, который тоже будет требовать проработку подробной процедуры, которая позволит оперативно решать такие обращения. В то же время не прописана никоим образом ответственность префекта, — объясняет Андрей Кавунец. — Вот, к примеру, может возникнуть ситуация, когда из-за конфликта префекта с руководителем громады будут блокироваться все решения, и громада просто не сможет нормально функционировать. А суд может признать решение громады правомерными и отказать префекту. А если таких случаев три или пять подряд? Ведь это — свидетельство некомпетентности префекта, а не громады. Поэтому, по моему мнению, нужно подготовить отдельный закон о префекте, потому что нужно понимать, что громады должны развиваться, а не зависеть от настроения представителя центральной власти. Нужно прописать «предохранители», чтобы государство не изменяло «правила игры» и не заходило за «красные линии».

Все наработанные предложения в Виннице и других регионах — это рамочные положения для формирования подробных изменений в Конституцию в части децентрализации. Как добавляет Андрей Кавунец, их лучше учесть, чтобы не провоцировать конфликты в громадах и регионах в целом. После того, как публичные обсуждения пройдут во всех регионах Украины, в Киеве соберутся делегаты из всех регионов, по шесть от каждой области, чтобы подытожить результаты публичных обсуждений. Дальше к процессу приобщатся конституционалисты и парламентские фракции, которые будут готовить текст будущих конституционных изменений. Следующий этап — внесение законопроекта изменений в Конституцию Украины на рассмотрение Верховной Рады. Но успеют ли нардепы внести изменения в Конституцию, которые касаются децентрализации, до местных выборов? Вопрос времени. Разве что опять включат свой «турборежим».