Истоки ручного режима управления

Главная цель бюджета — содействовать развитию экономики и удовлетворять наиболее необходимые потребности общества. Исходя из этого, при разработке и принятии бюджета, с одной стороны, должна определяться величина минимально необходимых расходов, а с другой — возможности обеспечения их соответствующими поступлениями. Что касается первого, то в украинском законодательстве есть ряд законов, определяющих относительно ВВП показатели расходов по ряду статей: на образование, медицину, науку. Эти же законодательные положения, как правило, содержатся и в бюджетной резолюции, обусловливающей концепцию действий правительства при формировании бюджета. Но ни требования законов, ни бюджетная резолюция еще ни разу не были выполнены правительством в полном объеме. И объясняется это тем, что планированные поступления в бюджет не могут на 100% обеспечить покрытие расходной части даже в минимально необходимом объеме. Посмотрим, насколько это отвечает действительности.

Размеры поступлений в бюджет определяются, исходя из прогнозированной величины ВВП и законов, устанавливающих базу налогообложения и размер налогов. Существующее налоговое законодательство позволяет собирать доходы в бюджет на уровне 38—40% от ВВП. Почему же планируют собрать 24—25%, собирают фактически 18—19%, а живыми деньгами и того меньше? Ссылки на уклонение от уплаты налогов и «теневую экономику» в данном случае неуместны, поскольку мы оперируем официальными показателями ВВП. Дело в другом. За последние шесть лет четко прослеживается тенденция уменьшения доли ВВП, которая перераспределяется через бюджет. Если в начале 90-х она составляла около 70%, то на 2000 год запланировано только 24,4%. И это при фактически неизменном налоговом законодательстве. Частично это можно объяснить уменьшением доли прибыли в структуре ВВП, но не настолько, чтобы объяснить такое падение. Истина заключается в ином, а именно — в требованиях МВФ и Мирового банка распределять через бюджет не более 22— 23% от ВВП, что является показателем, установленным для развивающихся стран. В развитых странах этот показатель составляет 30—35%. На первый взгляд, требование якобы верное — в условиях переходной экономики на проведение структурных изменений и развитие производства необходимы дополнительные средства. Но в украинских условиях высвобожденные от бюджетного перераспределения деньги идут не на развитие производства, а составляют частный капитал, уходящий за границу, или идут на удовлетворение собственных потребностей узкого круга лиц. Из-за упомянутых требований складывается парадоксальная ситуация: правительство, имея возможность сбалансировать доходы и минимально необходимые расходы, должно ежегодно уменьшать расходы бюджета, чтобы обеспечить непревышение установленного показателя распределения средств через бюджет. Интересно, что этот показатель не закреплен ни в одном законе и не имеет юридической силы. Но тем не менее правительство ежегодно успешно решает задачу, как не собрать в бюджет средств больше, чем требуют международные финансовые организации.

Инструментом для этого является система бюджетных льгот, предоставляемых правительством приближенным к власти государственным и коммерческим структурам, тем самым убивая двух зайцев: и показатель не превышается, и «близкие люди» не в обиде. Вот только в проигрыше остается вся бюджетная сфера, которая финансируется хуже, чем установлено законами. Об этих налоговых льготах народные избранники постоянно вспоминают в течение почти всего года, но внезапно «забывают» об этом источнике дополнительных поступлений, как только начинается рассмотрение проекта бюджета в ВР. А вы спрашиваете, где взять деньги?

Таким образом, при составлении бюджета, его секвестровании и выполнении исполнительная власть нарушает Конституцию и законы, что в некоторых случаях предусматривает уголовную ответственность. Неоднократно на эти нарушения указывала Счетная палата, но еще не было ни одного случая, чтобы кто-то из виновников ответил перед законом. Как оправдание, нам рассказывают о нехватке средств, которую сами же себе и создают, а это уже что-то новое в юридической практике, и так далеко можно зайти. И со стороны народных депутатов не видно большого желания заставить правительство уважать законы, принятые ими же самими, или хотя бы исправить нарушения в проекте бюджета. Все происходит как в известной басне Глебова: «а кіт ковбаску наминає, неначе й не до нього річ».

До тех пор, пока ВР не будет требовать от правительства при формировании проекта бюджета соблюдения соответствующих украинских законов, а не требований международных финансовых организаций и будет принимать такой проект к рассмотрению, а выполнение Закона о бюджете и неотвратимости наказания за его нарушение не станет нормой, бюджетный процесс будет только напрасной тратой времени. Зачем принимать законы, которые не выполняются? Вопрос, конечно, риторический... Киев

КОММЕНТАРИЙ

Действительно, в нашем государстве возникает парадоксальная ситуация: в конце года в ходе бюджетного процесса и правительство, и народные депутаты ревностно отстаивают свои позиции, а когда бюджет утверждается, все забывают о нем, и он, как правило, не выполняется.

Второй тезис автора говорит о недостаточной доле ВВП, которая распределяется через наш бюджет. Да, госбюджет на 1996 год предусматривал, что через него будет перераспределено 22,2% ВВП. Фактически же было перераспределено только 15,3%. В 1997 г. — 21,6%, фактически — 18%. В 1998 г. предусматривалось 21%, фактически — 15,7%. В этом году ситуация приблизительно такая же. Автор правильно поднимает вопрос о том, что уровень перераспределения определяется наличием законодательной базы, позволяющей собирать именно такое количество налогов. Кто же в таком случае не выполняет законы, кого нужно наказать? К сожалению, до этого у нас никогда не доходило. Мы еще ни разу не докопались, кто санкционировал незаконные льготы и кого винить в том, что возникает недоимка в бюджет, составляющая сейчас 7,5 млрд. гривен? Эту проблему необходимо исследовать и ставить.

Но автор не прав, когда обвиняет МВФ в том, что именно он ставит перед Украиной требования о низком уровне перераспределения ВВП бюджетом. Я пересмотрел все меморандумы с МВФ и убедился, что такого требования в них не содержится. Это «самодеятельность» нашего правительства. Я полностью согласен с автором в том, что закон о бюджете следует выполнять так же, как и другие наши законы. Пока мы этому не научимся, задачу увеличить долю ВВП, которая перераспределяется бюджетом, можно рассматривать как не совсем актуальную. Ведь даже и то, что мы записываем в закон о бюджете, не выполняется. Следовательно, добившись настоящей, а не на словах бюджетной дисциплины, можно будет подумать и о наращивании упомянутой доли, что, естественно, увеличит ассигнования на образование, науку, здравоохранение и окружающую среду. Виктор МЕЛЬНИЧУК,

заместитель председателя Счетной палаты Украины, кандидат экономических наук