Нужна концепция управления государственным долгом

Однако мы слышим спокойные и уже привычные заверения должностных лиц о том, что государственный долг еще не достиг критических отметок. Они вызваны отнюдь не злым умыслом, а недостатком информации и отсутствием системы ее анализа. В этих условиях трудно представить более приоритетную задачу для стабилизации экономики нашего государства, чем введение единой системы управления госдолгом.

Национальный резервный банк был одной из первых коммерческих структур, начавших активно работать на рынке долговых обязательств. Украинские долги в портфеле нашего банка занимают значительное место — около $ 600 млн., и работаем мы с ними вот уже четвертый год. Опыт этой работы позволяет мне как руководителю банка сделать, возможно, и смелый, но откровенный вывод: несмотря на всю остроту проблемы, в Украине сегодня нет даже целостной концепции управления госдолгом. Эта важнейшая с точки зрения государственной независимости проблема, по сути, низведена до уровня периодически осуществляемых Министерством финансов платежей в пользу кредиторов в счет погашения и/или обслуживания накопленной задолженности либо до согласованного с ними переноса сроков этих платежей (так называемая реструктуризация, образцами которой был особенно богат конец 1998 года).

Складывающаяся не в пользу Украины ситуация резко контрастирует с результатами, достигнутыми в этой сфере развитыми и многими развивающимися странами.

Известно, что критиковать гораздо легче, чем предлагать что-то конструктивное. Поэтому перейду к конкретным предложениям.

ПЛАНИРОВАНИЕ

Необходимо идентифицировать — в форме ежегодно утверждаемых директив — цели управления государственным долгом. То есть установить в административном порядке приемлемые в нынешних условиях и с учетом конъюнктуры мировых финансовых рынков показатели состояния задолженности в конце 1999 года.

Практика показывает, что для эффективного управления долгом недостаточно одних лишь обобщенных лимитов, утверждаемых Верховной Радой в Законе «О Программе государственного внешнего заимствования» на каждый год (например, предельные размеры государственного долга и новых заимствований). Нужно ввести такие показатели, как приемлемый (ориентировочный) размер процентных ставок и процентных платежей; валютная структура долга и его срочность; соотношение между долгом, образованным на условиях фиксированной и плавающей процентных ставок; объемы привлечения новых кредитов по «намеченной цене».

Эти директивы, а также сопутствующие им финансовые планы и риски должны быть в максимальной степени транспарентными для лиц, непосредственно проводящих операции по управлению государственным долгом. Последнее означает, что сотрудники Минфина и уполномоченного на то банка должны непосредственно участвовать в подготовке директив и осознанно принимать обязательства, выполняя их в последующей практической деятельности.

ОЦЕНКА ОПЕРАЦИЙ

Целесообразно, на мой взгляд, установить порядок, в соответствии с которым будет систематически проводиться финансово-экономическая оценка фактических результатов проведения как каждой отдельной операции в сфере привлечения кредитов и управления долгом, так и состояния долгового портфеля в целом. По нашим данным, в настоящее время такая работа не ведется или, по крайней мере, ее результаты не оглашаются.

Между тем долговые агентства зарубежных стран используют несколько методик для проведения соответствующей оценки. В их числе — методы базовых стоимостных оценок (basis point methods), анализ разрыва и дюрации (gap and duration analysis), совершенный предварительный анализ (efficient frontier analysis), моделирование по схеме «стоимость против риска» (value-at-risk simulation).

ОТСЛЕЖИВАНИЕ

КОНЪЮНКТУРЫ

Важно создать предпосылки и ввести порядок, в соответствии с которым Минфин страны самостоятельно или совместно с уполномоченным банком постоянно отслеживал бы развитие конъюнктуры на отдельных кредитных рынках (внутреннем и внешнем, краткосрочном и долгосрочном) в разрезе контроля за изменением валютных курсов и процентных ставок. В качестве основы проведения этой работы могли бы использоваться такие методики, как составление кривых форвардных сделок (forward curves) и кривых доходности облигационных займов (the shape of the yield curves); корреляция процентных ставок и валютных курсов в ее исторической перспективе и т.п. Многое также зависит от правильного понимания текущих преференций и запросов инвесторов, учета глобальных показателей развития мировой экономики.

Подобное «сканирование» должно распространяться как на изучение возможностей по привлечению новых кредитов, так и на управление имеющимся долговым портфелем.

ПОДДЕРЖАНИЕ КОНТАКТОВ

С КРЕДИТОРАМИ

Без постоянной связи с кредиторами и инвесторами, причем не на эпизодической, а на регулярной основе, в деле управления госдолгом не обойтись. Кредиторы и инвесторы вправе рассчитывать на правдивую информацию о потребностях страны в заемных средствах в контексте принятой стратегии развития.

В практическом плане представляется необходимым незамедлительное принятие и реализация постановления правительства о направлении в ведущие финансовые центры мира постоянных представителей Минфина в должностях финансовых атташе посольств и издании периодического (не реже одного раза в квартал) информационного бюллетеня, по своей структуре и публикуемой информации соответствующего проспекту эмиссии еврозайма.

АКТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ДОЛГОМ

Наиболее важным представляется переход от формального выполнения обязательств по кредитным соглашениям, то есть обязательств платить в полном размере и в срок, к использованию методов активного управления долговым портфелем. Имеется в виду, что после того, как обозначены цели и проведен анализ состояния финансовых рынков, должны применяться методы целевого воздействия на структуру, включая срочность долгового портфеля.

Выбор заемных инструментов (глобальный или еврозаем, закрытая или публичная подписка, коммерческие бумаги и т.п.), а также времени осуществления эмиссии — все это должно быть ориентировано на использование оптимальных рыночных условий. При активном управлении долгом нормой является применение «упреждающих» заимствований, создание значительных размеров ликвидности, обратный откуп собственных долговых обязательств. В последнем случае должны решаться такие задачи, как поддержка рынка этих финансовых инструментов и/или замена долга с менее благоприятными условиями выпуска на более благоприятные.

УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ

Непрерывный мониторинг кредитных рисков — одно из обязательных условий успешного управления долгом. При активном подходе к этой деятельности и использовании операций «своп» требуется хорошо поставленная система оценки и управления рисками, например, посредством принятия лимитов по этим операциям, а также применения жестких требований к уровню кредитных рейтингов инвесторов/кредиторов. Последние должны иметь, как минимум, долгосрочный кредитный рейтинг на уровне АА. Кроме того, должна быть разработана юридическая процедура нейтрализации (непринятия) таких рисков.

ЭТАЛОННЫЙ ДОЛГОВОЙ

ПОРТФЕЛЬ

Важно внедрить систему оценки эффективности уже проведенных операций по привлечению новых заимствований и управлению долгом. Наиболее распространенный метод — это формирование «эталонного» долгового портфеля (benchmark), с которым должен постоянно сравниваться фактически имеющийся долговой портфель. Этот метод необходимо использовать совместно с соблюдением принципа своевременной и всеобъемлющей отчетности. Помимо оценки собственной деятельности, желательно систематически оценивать и работу отдельных банков-партнеров.

РАЗДЕЛЕНИЕ

ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Необходимо обеспечить раздельное проведение операций по принятию на себя рисков (привлечению займов) и по последующему анализу состояния долгового портфеля в смысле его подверженности рискам. Это может быть достигнуто путем, например, сосредоточения операций по привлечению займов и кредитов в уполномоченном на то банке при осуществлении функций анализа и контроля за рисками со стороны Минфина.

КАДРОВОЕ И ТЕХНИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Кадры, их подготовка, соответствующие компьютерное и программное обеспечение, уровень оплаты труда персонала — важнейшие составляющие успеха. Считается, что «инвестиции» в систему управления госдолгом являются одними из наиболее «прибыльных», поскольку обеспечивают существенное (нередко на сотни миллионов долларов США) сокращение расходов по погашению и обслуживанию задолженности и уменьшение рисков.

Анализ данных о состоянии и управлении госдолгом Украины свидетельствует о неблагополучной ситуации. Судите сами, при высоких темпах роста государственного внутреннего и внешнего долга в украинскую систему управления госдолгом практически не было вложений. Решение многих вопросов можно найти путем создания внебюджетного Фонда развития, источником пополнения которого могла бы стать часть средств, сэкономленных в результате применения методов активного управления задолженностью.

МОТИВАЦИЯ

Необходимо стимулировать дух новаторства и предприимчивости среди персонала, работающего с внешним долгом, используя для этого специально разработанные схемы оплаты труда. Аналогичный подход целесообразно применять и в отношении банков — стратегических партнеров правительства по осуществлению заимствований и управлению внешним долгом. Более того, утверждаемые директивы должны иметь положения, допускающие определенный простор для ошибок: в условиях нестабильности на финансовых рынках известная «терпимость» к просчетам является нормой.

И последнее. Желательно не замыкаться в национальной системе управления долгом, а активно участвовать в международных форумах, объединяющих как заемщиков (the Government Borrowers Forum), так и инвесторов (Global Borrowers and Investors Forum).

Перечисленные недостатки сложившейся в Украине системы управления госдолгом будут оказывать серьезное влияние на темпы выхода из нынешнего финансового кризиса. Для изменения ситуации правительству Украины представляется целесообразным осуществить следующие меры тактического и стратегического характера.

1. Провести крупномасштабную операцию по откупу со вторичного рынка долговых обязательств Украины. Источником необходимых ресурсов могли бы стать займы заинтересованных финансовых институтов (банков) Запада и/или средства, поступающие в счет погашения странами-дебиторами своих обязательств перед Украиной.

2. Обратиться к странам, которые являются кредиторами Украины, с предложением пересмотреть долговые требования к Украине с тем, чтобы привести в соответствие с реальными возможностями бюджета ежегодные платежи Украины в счет обслуживания государственного долга. Опыт Болгарии и Польши, добившихся списания и реструктуризации своих финансовых обязательств перед Парижским клубом и быстро восстановивших (особенно Польша) свои кредитные рейтинги, свидетельствует о наличии принципиальной возможности урегулировать долг по этой схеме.

Более того, чтобы сохранить возможность в будущем еще раз поставить вопрос о пересмотре условий урегулирования, целесообразно добиваться не уменьшения основной суммы долга, а сокращения обслуживания задолженности, то есть многолетней реструктуризации по льготной (в пределах 1,5% годовых) ставке за отсрочку. Хотя в настоящее время эта мера принимается к относительно менее развитым государствам, сложное экономическое и финансовое положение, в котором оказалась Украина, создает вполне солидную «базу аргументов» в пользу необходимости принятия этого решения.

3. Предложить международным финансовым организациям рефинансировать платежи, которые Украине необходимо выплатить им в 1999 году в счет погашения и обслуживания накопившейся задолженности.

4. Согласовать со странами-нечленами Парижского клуба условия погашения задолженности, сопоставимые с условиями, полученными от Клуба, предложив им шире использовать товарную схему погашения этого долга при условии достижения приемлемого периода погашения.

5. Разработать концепцию управления государственным долгом Украины, включая среднесрочную стратегию внутренних и внешних заимствований.

6. Создать Фонд управления государственным долгом Украины (в размере не менее $1 млрд.), в задачу которого входило бы поддержание вторичного рынка долговых обязательств Украины как элемента повышения кредитного рейтинга страны, а также управления рисками, сопутствующими операциям по погашению и обслуживанию госдолга.

7. Внести в высший законодательный орган страны законопроект «О государственном долге Украины», определив в нем административную и уголовную ответственность за непринятие решений или принятие экономически неоправданных решений в сфере управления госдолгом.

8. Разработать и начать реализовывать программу подготовки национальных кадров для федеральной и местных систем управления государственным и муниципальным долгом.

9. Согласовать с Национальным банком Украины порядок сбора и анализа данных о состоянии и динамике изменения валового внешнего долга Украины, понимаемого как сумма государственного внешнего долга, внешнего долга субъектов и муниципальных объединений, а также лиц — резидентов Украины.