Сложные времена не прощают простых решений

В марте 2020 года пенсионеры рассчитывали на проведение автоматической индексации пенсий, но первого числа она не состоялась. Власти обещают к сентябрю исправить ситуацию. А пока Президент распорядился доплатить по тысяче гривен пенсионерам, получающим минимальную пенсию. Экономисты взамен утверждают, что повышение пенсий и других социальных выплат однозначно понравится электорату, но может убить экономику. Сложные времена не прощают простых решений. В этом материале мы попытались разобраться в пенсионных проблемах украинцев, как и почему мы к ним пришли.

Пенсионное обеспечение - один из важнейших аспектов социальной политики, поскольку сейчас в нем нуждаются более 11,3 млн. человек, или 30 процентов всего населения Украины. Расходы на пенсии сейчас составляют почти 413 млрд. грн., то есть 11% ВВП.

Украина, как известно, в Российской империи никогда не проводила самостоятельной социальной политики, поскольку центральная власть монополии всегда занимала здесь господствующее положение. Независимость Украины, ставшая объективным фактором после всенародного референдума 1 декабря 1991 года, способствовала изменениям в сознании людей, как и в соотношении между главными общественно-политическими силами в молодом государстве.

В начале 1992 года была поставлена задача создать национальную систему социального обеспечения населения в условиях перехода экономики на рыночные принципы. В советский период, как известно, бедность и безработица не признавались основанием для социальной поддержки, а социальное страхование только декларировалось. Тогда в научно-экспертной среде шла дискуссия о том, какой мировой опыт положить в теоретическую доктрину реформы социального обеспечения. Впоследствии, как результат дискуссии, была разработана Концепция социального обеспечения населения Украины, которая вобрала лучший на то время мировой опыт и отвечала тогдашним представлениям и экономическим возможностям страны. Ее сначала утвердило правительство и в декабре 1993 года одобрила Верховная Рада Украины.

Концепция определила, что общая сеть социальной безопасности населения должна базироваться на социальном страховании, социальной помощи и на частном страховании социальных рисков. Предполагалось, что пенсионное обеспечение всех граждан Украины (за исключением военнослужащих и приравниваемых к ним лиц) будет регулироваться двумя законами: об обязательном пенсионном страховании и о добровольном пенсионном страховании.

Однако целостность системы была нарушена принятием целого ряда законодательных актов со щедрой системой пенсионного обеспечения народных депутатов, судей, прокуроров, государственных служащих, ученых, журналистов государственных СМИ, работников системы Национального банка и тому подобное. Вследствие такого регулирования появились проблемы дискриминации и неравенства граждан из-за размера назначенных пенсий, следствием чего стало большое различие в размерах пенсионных выплат. Началось большое перераспределение средств внутри пенсионной системы, причем самое интересное, что оно шло, как и теперь, от бедных к богатым, а не наоборот, чтобы способствовать уменьшению глубины и порога бедности среди населения. Молодому украинскому государству не хватало политической воли и опытных специалистов по социальной политике, что, очевидно, стало главной причиной допущенных ошибок в пенсионном обеспечении.

За такое положение дел с пенсионным обеспечением, а точнее беспорядок в проведении пенсионной политики, ответственными являются, прежде всего, народные депутаты Украины, поскольку, согласно Конституции Украины, вопросы форм и видов пенсионного обеспечения отнесены к исключительной компетенции Верховной Рады Украины.

Поэтому после парламентских выборов 2014 года одной из неотложных задач вновьсозданной тогда коалиции депутатских фракций было установление единых принципов начисления пенсий в Украине, что и было предусмотрено Положением коалиционного соглашения и Программой деятельности Кабинета Министров Украины. Главная мотивация этого мероприятия - достижение социальной справедливости.

Большинство западных, центральных и южных европейских стран систему социального обеспечения построили по принципу страхования, характерной чертой которого является то, что финансирование пенсионных выплат осуществляется за счет взносов по социальному страхованию, а также тесная взаимозависимость между взносами и размером пенсионных выплат. При этом действуют, как правило, единые для всех граждан принципы начисления пенсии - от суммы уплаченных взносов и продолжительности страхового стажа. В некоторых странах, правда, пенсия из солидарной системы зависит только от продолжительности страхового стажа и предоставляется базовая пенсия, размер которой является одинаковым и не зависит от уплаченных взносов. Как в первом, так и во втором случаях должна осуществляться автоматическая коррекция социальных выплат в соответствии с динамикой изменений прожиточного минимума и динамикой трудовых доходов в стране. Тогда покупательная способность пенсий не снижается, а их размер относительно зарплат трудоспособного населения остается стабильным.

Кроме солидарной системы, во многих странах существует система негосударственного пенсионного обеспечения, в том числе через профессиональные пенсионные фонды, финансируемые за счет взносов застрахованных лиц и работодателей и действуют по принципу капитализации (накопления).

Какие шаги были осуществлены в Украине в рамках реализации положений коалиционного соглашения и программы деятельности правительства?

В 2014 году сначала решили приостановить индексацию (перерасчет) всех пенсий, а впоследствии рядом законов и подзаконных актов совсем отменили этот пересчет и назначение пенсий, которые ранее предназначались лицам по специальным законам (судьям, прокурорам, государственным служащим, научным работникам и т.п.), но на самом деле тогда этот вопрос необходимо было решать, по нашему мнению, так, как это принято в цивилизованном мире, - путем замены (передачи) льготных пенсий на систему негосударственного пенсионного обеспечения через профессиональные частные пенсионные фонды. Поскольку государство выступает работодателем по отношению к государственным служащим и приравниваемым к ним лиц, оно имело бы право принимать долевое участие в финансировании их индивидуальных пенсионных счетов при создании системы негосударственного пенсионного обеспечения. Замена системы льготных пенсий на систему профессиональных фондовых пенсий в долгосрочной перспективе способствовала бы укреплению финансовой стабильности солидарной государственной системы, а также появился бы мощный внутренний источник инвестиций.

При отмене закона о льготных пенсиях предыдущая власть не предусмотрела в новом законодательстве необходимость существования переходного периода по сохранению права на перерасчет пенсий для лиц, которые уже «заработали» (вступили в право) на льготную пенсию, а это противоречит многим статьям Конституции и международным обязательствам Украины и является свидетельством неуважения к верховенству права.

Однако с решением парламента в части отмены льгот не согласился судейский корпус, а председатель Верховного Суда Украины обратился с представлением в Конституционный Суд Украины с требованием признать решение парламента об отмене положений соответствующего закона в части сужения гарантий социальной защиты судей такими, которые не отвечают Конституции Украины (неконституционными). Несмотря на мотивированные возражения премьер-министра, суд вернул судьям их льготы в полном объеме. Своя рубашка, как говорится, оказалась ближе к телу.

Через три года после этого Конституционный Суд вынес аналогичное решение о возвращении льгот прокурорам, теперь на очереди - государственные служащие, представление о которых от Уполномоченного по правам человека Л. Денисовой рассматривает указанный суд.

Итак, снова наступаем на одни и те же грабли - делим украинское общество на сорта.

Что означают такие решения?

Регрессивное горизонтальное перераспределение от бедных к богатым продолжается, тогда как в странах Европейского Союза перераспределение осуществляется по прогрессивной схеме - от богатых к бедным.

Конституционный Суд неоднократно в своих решениях подчеркивал, что «в Украине как социальном, правовом государстве политика направлена на создание условий, обеспечивающих достаточный жизненный уровень, свободное и всестороннее развитие человека как высшей социальной ценности ...»

Как можно измерить достаточный жизненный уровень? Обычно пенсии измеряются коэффициентом замещения - зависимость среднего уровня пенсий от среднего уровня зарплат в стране. Этот показатель показывает, насколько материальное благосостояние пенсионера соответствует благосостоянию работающих людей, то есть этот показатель отражает уровень материального обеспечения пенсионеров относительно трудоспособного населения.

Какой же коэффициент замещения сложился в Украине?

На начало 2005 года, когда в полную силу заработал базовый закон о пенсионном страховании, этот коэффициент составлял 0,60, то есть средняя пенсия равнялась 60 процентам от среднемесячной зарплаты в Украине, что, по международным меркам, считалось приличным показателем. Однако вследствие упомянутой законодательной корректировки в течение 2014-2019 годов уровень жизни пенсионеров начал резко снижаться относительно работающего населения: на начало 2015 года коэффициент замещения составил 0,57, 2017 - 0,38, 2019 - 0,36. К началу 2020-го хоть средняя пенсия и выросла по сравнению с предыдущим годом на 16,5% и составляет 3083 грн., но по заработной плате занятого населения уменьшилась и составляет 35 процентов, а у 70 процентов украинских пенсионеров средняя пенсия составляет 2074 грн., и этот показатель не превышает 24 процента средней зарплаты. Такие обстоятельства вызывают сомнения в профессионализме проведения современной социальной политики государства.

Тенденция к снижению уровня жизни пенсионеров объясняется рядом причин. Во-первых, как отмечалось ранее, прекращением индексации. С 2005 по 2013 годы пенсии ежегодно перечислялись с учетом темпов роста заработной платы в стране. В течение 2014-2016 годов пенсии не повышались, а с 2017 года начала действовать так называемая формула Ревы-Розенко, по которой индексируется не сам размер пенсии, а показатель средней заработной платы, исчисленной за 2014-2016 годы, умножается на определенный коэффициент, который соответствует 50% показателя роста индекса потребительских цен и 50% показателя роста средней заработной платы в предыдущем году. А дальше индексированный показатель средней заработной платы умножается на индивидуальный коэффициент заработка, и от полученной суммы берется определенный процент, который зависит от количества лет (в месячном исчислении) страхового стажа. То есть несколько запутанная формула извращает и фальсифицирует индексацию пенсий, что не отвечает обязательствам Украины согласно международному праву и углубляет пропасть между доходами пенсионеров и работающего населения.

Во-вторых, истинные намерения предыдущей власти стали к концу понятными только после того, как на протяжении 2015-2018 годов стали приниматься правительственные постановления о повышении заработной платы работникам сферы государственного управления и местных органов на фоне прекращения перерасчета пенсий по специальным законам и финансироваться частично за счет этих постановлений. Как свидетельствует, например, анализ представленных деклараций авторов изобретения упомянутой формулы индексации пенсий, их доходы в 2017-2019 годах выросли в разы. То есть истинной целью власти был вывод пенсионеров из правового поля, а «высвобожденные» средства использовались на значительное и не обоснованное (выше темпов роста экономики и инфляции) повышение себе и другим высокопоставленным лицам заработной платы. При этом было нарушена часть первая статьи 95 Конституции Украины относительно построения бюджетной системы на основе справедливого и непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами, а также принцип «надлежащего управления», сформулированный прецедентным правом Европейского Суда по правам человека, по которому чиновники не должны иметь возможность получать выгоду от своих противоправных действий.

Однако безответственность нарушителей Конституции и законов Украины порождает вседозволенность. Вирус потребительства недавно охватил некоторые министерские кабинеты новой власти, о чем свидетельствует бурная волна возмущения в социальных сетях по поводу заоблачных окладов и необоснованных премий, начисленных чиновникам. Бросать такие вызовы обществу во время военной агрессии на востоке Украины и острого экономического кризиса в государстве крайне опасно. В таких условиях все шаги в вопросах социальной политики должны осуществляться в пределах строгого соблюдения верховенства права.