Правда о двухпалатном парламенте

Стану сказывать не сказки, правду пропою.

Ты ж не спи, закрывши глазки...

На протяжении многих лет в Украине то разгораются, то снова затухают споры о необходимости введения двухпалатного парламента. Но, к сожалению, далее разговоров дело не идет. Более того, судя по аргументам как сторонников, так и противников двухпалатной организации парламента, в нашем обществе до сих пор нет более-менее систематизированных знаний об этом институте власти и его месте в современном мире.

В частности, противники двухпалатного парламента заявляют, что он вреден для развития демократического общества и опасен для сохранения целостности страны. Ведь, продолжают они, согласно мировому опыту, основным критерием для создания верхней палаты является федеративный строй государства или историческая традиция монархизма, адаптированного к принципам демократии.

Действительно ли это так? Давайте сами, без «посредников», обратимся к международному опыту.

Двухпалатные парламенты действуют сегодня в более семидесяти государствах. При этом абсолютное большинство из них — успешные демократии, которые демонстрируют высокие показатели как экономического, так и социального развития. Среди них Австралия, Австрия, Алжир, Аргентина, Бразилия, Бельгия, Индия, Великобритания, Египет, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Германия, Нидерланды, Оман, США, Франция, Швейцария, Япония и много других развитых стран. Некоторые из них действительно являются федеративными или монархическими, но не меньшее количество государств из нашего перечня имеют унитарный строй и республиканскую форму правления.

Верно и обратное — однопалатные парламенты существуют как в федеративных государствах, например, Венесуэле, Объединенных Арабских Эмиратах, так и в унитарных, где сохранились монархические традиции, — Швеции, Норвегии, Дании, Люксембурге. Но все равно обвинять их в отсутствии демократии очень сложно, если не сказать бессмысленно. Настолько же бессмысленным является утверждение, что якобы двухпалатный парламент — это первый шаг к утрате целостности страны. История просто не знает подобных случаев!

После распада Советского Союза двухпалатные парламенты создали независимые Беларусь, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Россия, а среди стран бывшего соцлагеря — Польша, Чехия, Хорватия, Румыния, которые являются унитарными республиками, а также федеративные Сербия, Черногория, Босния и Герцеговина. Понятно, что ни одна из них не имеет «монархических» традиций. Но более показательным является то, что выбор бикамеральности «совпал» для стран Восточной Европы с отказом от коммунистической идеологии и тоталитарных представлений о создании государства, т.е. двухпалатные парламенты в известной степени были внедрены ради утверждения демократии!

И, наконец, последний аргумент. Соединенные Штаты Америки являются федеративной страной, но мало кто знает, что складывается она из унитарных государств-штатов, которые имеют собственные конституции и парламенты. Все они, за исключением Небраски, являются двухпалатными. Так случилось исторически, ведь не Соединенные Штаты Америки создали свои штаты, а унитарные государства-штаты объединились в единое федеративное государство. Поэтому и двухпалатный парламент на федеративном уровне фактически создан на базе двухпалатных парламентов штатов.

Выходит, дело не в федеративности или унитарности или слабости демократических традиций — нужно искать другие закономерности. Однопалатные парламенты, как правило, имеют небольшое по размеру и количеству население страны с незначительными финансовыми возможностями, например, Литва, Латвия, Эстония, Молдова, Грузия, Армения, Андорра, Исландия и многие островные государства, которым не под силу содержать две парламентские структуры. К их числу также относятся слабо развитые страны Африки и традиционно тоталитарные государства.

Следовательно, более уместен вопрос, на чем, в первую очередь, основаны желания наций иметь не одну, а две палаты? Не прибегая к детализации функций нижней палаты парламента (тем более, что мы знаем из Конституции, чем занимается однопалатная Верховная Рада Украины), сконцентрируем свое внимание на главных особенностях верхней палаты или Сената, как ее называют в большинстве стран мира с двухпалатным укладом.

Главная роль Сената в государстве стабилизирующая. Именно он сдерживает ветви власти от конфликтности и споров. В каждой редакции газеты или журнала есть так называемый свежий глаз редактора. В парламенте этим «светлым глазом» выступает Сенат. Он «шлифует» каждый нормативный акт, который вышел из стен нижней палаты, не допуская сомнительных, противоречивых или не подтвержденных финансово и кадрово норм. Благодаря этому у Президента государства почти не возникает необходимости налагать вето на законопроект, который предварительно был обработан Сенатом, а это, в свою очередь, снимает вероятность конфликта между Президентом и законодательной властью. Кроме того, Сенат забирает «хлеб» и у Конституционного Суда. Редко в какой стране, где существуют две палаты, наблюдается такой массовый наплыв представлений в эту инстанцию, как у нас. Если же в государстве нет постоянной волокиты и неопределенности с нормативными актами, то уменьшаются и основания для противостояния между ветвями власти. В итоге власть получает большее доверие и авторитет у населения.

Однопалатный парламент, каким бы профессиональным он ни был, не в состоянии обеспечить равную защиту интересов каждого региона страны, каждого этнического меньшинства и каждой социальной группы. Однако с этим заданием хорошо справляется Сенат, «помогая» центральной власти быть справедливой ко всем. Двухпалатный парламент не дает концентрировать парламентскую власть в руках одного лица или политической силы. В отдельных странах, например в США, ни одна из палат на протяжении сессии не может без согласия второй перенести сроки заседаний, или назначить их не в том месте, где заседают обе палаты. Таким образом, палаты выполняют сдерживающую роль одна по отношению к другой. Сенат контролирует действия и решения нижней палаты и правительства, а в некоторых странах даже имеет право законодательного вето.

Т.е. Сенат — это чрезвычайно полезный институт власти, игнорирование которого ничего хорошего стране не приносит. Верхняя палата в стране — это показатель демократии, гарант законности и защищенности.

Отдельно заметим, что успешность функционирования двухпалатного парламента в большой мере зависит от способа его формирования. В Украине отдельные «эксперты» пугают людей неизбирательным двухпалатным парламентом, как в Российской Федерации. Там верхняя палата — Совет Федерации — состоит из высших должностных лиц исполнительной и законодательной власти 89 федеративных административных единиц — областей, краев, республик, автономных округов и областей, федеральных городов Москвы и Санкт-Петербурга. Соответственно, члены Совета Федерации не представляют народ своего региона, хотя и призваны в известной степени защищать его интересы. Такой способ формирования верхней палаты действительно может стать гибельным для Украины, но в мире есть много других примеров. Несмотря на разные политические традиции и институционные цели, успешные демократические страны при формировании своих сенатов, как правило, применяют принцип регионального представительства и частично обновляют сенаторский корпус каждые 2—3 года.

Например, во Франции члены Сената избираются коллегией избирателей на девять лет, но ротация трети из них происходит каждые три года. В Италии полномочия Сената длятся пять лет, часть депутатов верхней палаты выбирают общим голосованием, а остальных (83 сенатора) — по принципу регионального пропорционального представительства. Кроме того, в Италии есть институт пожизненных сенаторов — в него входят бывшие президенты республики и другие высокопоставленные должностные лица, чьи знания и опыт следует сохранить для государства. Подобная система формирования Сената действует и в Испании: 208 из 259 сенаторов избираются прямым общим голосованием, а 51 человек назначается региональными законодательными органами власти на четыре года. В Польше выборы 100 членов Сената проходят по мажоритарной системе в каждой из провинций, срок правления польского Сената — четыре года. Избрание нижних палат этих стран часто проходит по смешанному принципу и также направлено на полноценное отображение интересов территорий на уровне центра.

Учитывая эту актуальную для Украины проблему регионального представительства, хотелось бы более обстоятельно рассмотреть формирование и взаимодействие ветвей власти в Соединенных Штатах Америки. Американский двухпалатный Конгресс на федеральном уровне состоит из Сената (100 мест) и Палаты представителей (435 мест). Членов Палаты представителей население избирает в отдельных штатах на два года — по одному от избирательного округа с населением более 500 тысяч человек. В состав Сената Соединенных Штатов входят по два сенатора от каждого штата, которых избирает его население на шесть лет прямым голосованием. Все сенаторы разделены на три относительно равные группы. Каждые два года переизбирается одна из групп, т.е. Сенат в целом никогда не начинает свою деятельность «с чистого листа», ведь в его составе постоянно находятся сенаторы с двухлетним и четырехлетним опытом работы. Если вакансия появляется досрочно, то вопрос о ее заполнении как в Палате представителей, так и в Сенате решают новые выборы в конкретных округах, назначение которых является функцией законодательного органа власти штата.

Как мы видим, в США Палата представителей формируется на основании представительства, пропорционального численности населения штата, а вторая палата — Сенат — на основании равного представительства от каждого штата с тем, чтобы в равной мере могли быть защищены интересы каждого штата. В Украине, по сравнению с США, парламент не представляет народ конкретного региона, не защищает интересы конкретных областей, городов или районов.

Члены Палаты представителей или просто представители переизбираются каждые два года. Такой порядок был принят для того, чтобы гарантировать лучшее отображение настроений избирателей. Сенаторы же, наоборот, занимают должности в течение шести лет, обеспечивая определенную стабильность высшего законодательного органа страны. В Украине настроения избирателей меняются чаще, чем каждые пять лет, но они мало кого интересуют, потому что определяющим оказывается настроение других лиц, для которых пять больше, чем два или три.

В Соединенных Штатах Америки никто не имеет права распустить Конгресс, поскольку это не совместимо с принципами распределения власти, ее непрерывности и демократическим укладом как таковым. Граждане Америки хорошо осознают, что без законодательного органа власти государство перестает быть государством в полном понимании этого слова. Вот почему Сенат является постоянно действующим органом власти, а Палата представителей работает до того момента, пока к обязанностям не приступит ее новоизбранный состав.

Сенаторы и представители в США могут быть уволены с должностей в порядке импичмента. Во всех случаях, за исключением государственной измены, тяжелого преступления и нарушения общественного порядка, их невозможно арестовать или взять под стражу во время их присутствия на сессии, по дороге туда или оттуда. Т.е. парламентский иммунитет в США является очень «узким». Никакой неприкосновенности или льгот, как у наших чиновников, американские депутаты не имеют. Тем не менее они ведут себя достойно, потому что знают, что от их действий непосредственно зависит, переизберет ли их народ штата или округа. Подчеркнем: граждане США избирают не партию, не «кота в мешке», а конкретного человека, ориентируясь на его знания, опыт, умение защищать интересы своих избирателей, порядочность и честность.

По подобным правилам формируется и действует власть в каждом из штатов. Исключением является разве что отношение к исполнительной власти. Конституции отдельных штатов закрепляют достаточно распространенное представление о том, что лучшим является то правительство, которое остается при власти только короткий срок. Соответственно, в этих штатах пребывание губернаторов на своих постах ограничено небольшим сроком, кроме того, они не имеют права избираться на должность дважды. Исторически пребывание на должностях членов законодательных органов власти было ограничено той же нормой.

В большинстве штатов прямым голосованием избираются не только сенаторы и представители, но и руководство правительства штата — губернатор, генеральный прокурор, государственный секретарь, главный ревизор и тому подобное. Политические карьеры этих должностных лиц зависят исключительно от избирателей, которые могут их отзывать. Подобный стимул вынуждает правительства быть более активными, ответственными и эффективными.

Как мы видим, выбор однопалатного или двухпалатного парламентаризма зависит не от традиций монархизма, федерализма или унитаризма. Преимущество определенной форме организации законодательной власти предоставляется, в первую очередь, по прагматическим соображениям относительно ее пользы для государства. Если бы двухпалатный парламент вредил прагматичным французам в их унитарном государстве или немцам в их федеративном, они бы давно избавились от его. Именно прагматизм побуждает американских чиновников уже более двух столетий сохранять двухпалатный парламент как на федеральном, так и на унитарном государственном уровне.

А выгоден ли двухпалатный парламент независимой Украине? Прежде всего, политикам и экспертам нужно отбросить устарелые мифы о «недемократической» природе двухпалатного парламента и беспристрастно выяснить все «за» и «против» деятельности Сената в современной Украине. По моему глубокому убеждению, наличие в Украине двухпалатного парламента, сформированного на мажоритарной основе, даст нам уникальную возможность избирать в высший законодательный орган действительно достойных людей. Но при этом следует уменьшить количество депутатов в нижней палате — общий состав парламента не должен превышать 450 человек. На пользу государству пойдет и регулярная ротация депутатов — с учетом динамичности современной жизни и изменений общественно-политических «симпатий» избирателей. Следует, наконец, осознать и тот очевидный факт, что сугубо пропорциональная система выборов — причем в любую палату! — может быть полезна только партийным функционерам. Украинские депутаты должны служить не партийному вождю или спонсору, а народу своего округа, без соответствующих изменений избирательного законодательства преодолеть внутрипартийную диктатуру не удастся ни одной политической силе.

Именно эти «проблемные точки» должны стать предметом широкой политической и общественной дискуссии уже в ближайшее время. Ведь в стабильное управление и «прозрачную» партийную политику ведет более надежный путь, чем досрочные выборы. Это — коренные институционные изменения, которые в конечном счете сделают наше государство демократическим не только по определению, но и по факту.