ТРИ В ОДНОМ

Если составить частотный словарь по материалам политических обзоров украинских СМИ после 31 марта 2002 г., то наиболее употребляемым термином окажется «большинство», в том числе «парламентское», «ситуативное», «пропрезидентское» и т.д. и т.п. Речь идет о большинстве в новом составе Верховной Рады. Почему же такое внимание уделяется проблеме парламентского большинства? На первый взгляд в этом нет ничего удивительного. В парламенте должно быть большинство, которое берет на себя политическую ответственность за законодательную политику высшего представительного органа страны. В конце концов, любой закон принимается большинством голосов депутатов, избранных в Верховную Раду. Да и международный опыт говорит о необходимости формирования парламентского большинства. К международному опыту мы еще вернемся, но для начала желательно обратиться к недавней истории отечественного парламентаризма.

ИСТОРИЯ ВОПРОСА

Сейчас это может показаться парадоксальным, но после выборов 1994 г. и 1998 г. никаких дискуссий о парламентском большинстве в украинских СМИ не проводилось. Некоторые обозреватели, например, писали и в 1994 г. и в 1998 г. о том, что парламентские выборы стали генеральной репетицией выборов президентских. Не правда ли, знакомый тезис? Такой же традиционной была тема о кадровых изменениях на местах. Естественно, активно обсуждали вопрос о кандидатах на пост спикера и премьера. Оказывается, парламентские выборы и раньше порождали у политиков, журналистов и аналитиков ожидания смены правительства. О большинстве же говорили лишь с точки зрения итогов выборов и возможных парламентских раскладов в процессе избрания руководства Верховной Рады.

Впервые тема парламентского большинства была активно заявлена, а сам термин прочно оккупировал заголовки политических статей в украинских газетах и журналах в январе 2000 г. Причиной этому послужило создание пропрезидентского большинства в Верховной Раде и так называемая «бархатная революция» в украинском парламенте. Все вдруг вспомнили, что в парламенте должно быть стабильное большинство, от которого зависит эффективность законодательного процесса и согласованность действий парламента и исполнительной власти.

В январе—феврале 2000 г.произошла политическая институционализация парламентского большинства. Впервые за все время деятельности Верховной Рады Украины в новых политических условиях (с мая 1990 г.), парламентское большинство стало не просто ситуативным политическим раскладом при голосовании в высшем законодательном органе, а самостоятельным политическим институтом.

Тема парламентского большинства была одной из ключевых на апрельском референдуме 2000 г. Инициаторы референдума само существование Верховной Рады накрепко связывали с формированием в ней устойчивого парламентского большинства. Есть большинство — Верховная Рада работает, нет большинства (не сформировалось или распалось) — и наш отечественный парламент прекращает свою деятельность до новых парламентских выборов.

Но и после того, как решения референдума не удалось подтвердить и реализовать на законодательном уровне, тема парламентского большинства не канула в Лету. Политическая борьба вокруг правительства Ющенко вновь подтолкнула наш политикум к анализу международного опыта. Оказывается, одна из главных функций парламентского большинства в либеральных демократиях — формирование политически ответственного (перед этим самым большинством) правительства. Началась дискуссия о возможности формирования коалиционного правительства в условиях президентско-парламентской формы правления в Украине. Политический подтекст этой дискуссии был очевиден — давление парламентских оппонентов Виктора Ющенко на возглавляемое им правительство, стремление поставить Кабинет Министров под контроль парламентского большинства. Однако в этом процессе была и объективная политическая логика — вслед за «А» (парламентское большинство) было сказано «Б» (правительство, ответственное перед парламентским большинством). Какими бы ни были политические интересы инициаторов этой дискуссии, в украинском политикуме и общественном сознании постепенно стало утверждаться представление о новой модели взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью.

Чем все закончилось — известно. Пропрезидентское парламентское большинство распалось, а Виктора Ющенко отправили в отставку.

Но идея уже овладела политическими массами и, особенно, их лидерами. Кабинет Министров, привязанный к парламентскому большинству и зависимый от него — это выглядело чертовски заманчивым. Ведь близились парламентские выборы. В результате победы можно было получить не только депутатские мандаты и условия для лоббирования своих интересов на законодательном уровне, но и возможность влияния на деятельность центральных органов исполнительной власти.

Интересная деталь. Опрос лидеров ведущих партий и блоков, проведенный Центром Разумкова в марте 2002 г., за несколько недель до выборов, продемонстрировал редкостное единодушие украинских политиков в вопросе об усилении влияния Верховной Рады (точнее, парламентского большинства) на процесс формирования и деятельности правительства. В разных терминах и с различной степенью утвердительности с этим согласились представители противоположных политических лагерей: «Нашей Украины», СПУ, ПЗУ, «За единую Украину!», СДПУ(О) и КПУ.

И вот ирония политической судьбы. Впервые тезис о Кабинете Министров, политически ответственном перед парламентским большинством, был поднят оппонентами Виктора Ющенко и сторонниками Президента в парламенте. Теперь же его взяли на вооружение сторонники лидера «Нашей Украины», а также представители антипрезидентской оппозиции. В известной мере это говорит о конъюнктурном подходе к идее парламентского большинства и ответственного перед ним правительства.

Не стоит забывать, что в Украине действует президентско- парламентская форма правления, и Кабинет Министров несет ответственность и перед Верховной Радой, и перед Президентом. Причем решающую роль в формировании правительства играет, по Конституции, именно Президент. Да и в отставку отправить Премьера куда легче Президенту, чем парламенту. Понятие «парламентское большинство» не зафиксировано ни в Конституции, ни в одном из законодательных актов.

Изменить ситуацию принципиальным образом можно только на конституционном уровне. Возможность конституционных изменений в нынешней ситуации, пожалуй, исключена. Не только конституционное, но даже «обычное», но стабильное, парламентское большинство сейчас сформировать практически невозможно. Значит, без договоренностей с Президентом идею «политически ответственного правительства» реализовать невозможно. Понимание этого факта приводит к весьма показательным заявлениям. Так, один из лидеров антипрезидентской оппозиции Юлия Тимошенко в интервью «Украинской правде» заявила, что «Украине «не нужно» парламентское большинство и оно «не предусмотрено» системой власти в Украине. По ее мнению, «большинство является чертой парламентских республик». К международному опыту стали вновь апеллировать и другие участники политического процесса.

О чем же говорит международный опыт? Как действует парламентское большинство и как оно взаимодействует с правительством в западных демократиях? Ведь именно политическая практика развитых западных стран принимается в качестве нормативной модели для молодых демократий.

КАК «У НИХ»

Принятие решений большинством голосов является одним из основополагающих принципов демократии. Процедура выявления большинства при этом одновременно выполняет функции легитимации принимаемых решений (их законности и доверия со стороны избирателей), а также обеспечения эффективности в деятельности выборных органов. В то же время теоретики либеральной демократии предвидели опасности диктатуры большинства, поэтому настаивали на обязательном соблюдении прав меньшинства.

Характер парламентского большинства и практика его функционирования решающим образом зависит от формы правления, а также от характера партийной системы.

Наиболее значимой является роль парламентского большинства в условиях парламентской формы правления. Определяющей чертой парламентской системы является формирование правительства партией (или коалицией партий), имеющих большинство в законодательном органе. Парламентское большинство как раз и выявляется через голосование по кандидатуре премьер-министра и составу правительства. Правительство фактически присутствует в составе парламента. Министры в абсолютном большинстве случаев являются парламентариями. Правительство опирается на доверие парламента (точнее, парламентского большинства) и в случае его утраты уходит в отставку. Поэтому о таком правительстве и говорят как о политически ответственном, поскольку оно несет политическую ответственность перед парламентом и избравшими его избирателями.

В наибольшей степени принцип мажоритаризма (господства большинства) проявляется в так называемой вестминстерской системе, существующей в Великобритании и ряде бывших британских колоний. При вестминстерской модели победитель получает все. Правящая партия (или коалиция) контролирует и законодательную и исполнительную власть. Английский лорд Хэлсхем описывает партийное правительство как «выборную диктатуру». Особо следует отметить, что эта модель власти опирается на дисциплинированные политические партии. Наиболее стабильным вариантом является сочетание парламентской формы правления и двухпартийной системы. До 1970-х гг. типичным примером такого сочетания была Великобритания. Но сейчас в чистом виде такая комбинация практически не встречается.

В большинстве европейских парламентских демократий существуют различные варианты многопартийной системы (характеризующейся наличием сразу нескольких влиятельных партий, оказывающих воздействие на деятельность законодательной и исполнительной власти) и правительство соответственно формируется коалицией партий.

Характер большинства в парламентских системах в значительной мере зависит и от избирательной системы. Так однопартийное парламентское (правительственное) большинство чаще всего возникает в условиях мажоритарной избирательной системы. А пропорциональная система ведет к формированию коалиционного большинства.

В рамках парламентской системы возможно и создание правительства меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Такие правительства возникают в тех случаях, когда партии, составившие правительство, большинства в парламенте (нижней палате) не имеют. Это может быть и однопартийное, и коалиционное правительство. Такие правительства нередко формировались в Скандинавских странах. Им трудно принимать радикальные решения, и они обычно ограничиваются решением текущих вопросов.

Главным политическим призом парламентского большинства является правительство. Что касается его влияния на внутрипарламентскую структуру, то оно проявляется по-разному в каждом конкретном случае. Например, в странах вестминстерской системы существует традиция относительного политического нейтралитета спикера нижней палаты. В Великобритании спикер считается непартийной фигурой, и после избрания на этот пост разрывает связь со своей партией. Бывали случаи, когда на пост спикера избирали представителя оппозиции. Спикер не принимает непосредственного участия в парламентских дебатах, голосует только в тех случаях, когда голоса депутатов разделились поровну. В других странах вестминстерской системы спикер обычно избирается из рядов правящей партии, но имеет приблизительно такой же статус, как и его коллега в Великобритании.

Руководство и состав постоянных парламентских комитетов (комиссий) чаще всего формируется пропорционально численности парламентских фракций.

Классическая президентская форма правления, существующая в США, органически взаимосвязана с двухпартийной системой и мажоритарной избирательной системой. В каждой палате конгресса есть партия большинства и партия меньшинства. Но в отличие от парламентской системы они не являются правящей и оппозиционной партией. Правительство формируется и возглавляется президентом. Партия большинства имеет большее влияние на деятельность соответствующей палаты. В частности, спикером нижней палаты (палаты представителей) избирается представитель партии большинства. Вторым по значимости лицом в иерархии нижней палаты считается лидер большинства. Похожая ситуация и в верхней палате (сенате). Формальным председателем сената является вице-президент, но на практике его функции исполняет временный председатель, представляющий партию большинства. Лидер большинства сената — первое лицо в иерархии палаты, хотя он, как и лидер большинства в палате представителей, формально является должностным лицом партии.

В условиях смешанной (полупрезидентской, премьер-президентской) формы правления функции парламентского большинства во многом такие же, как и при парламентской системе. Однако влияние парламентского большинства на формирование и деятельность правительства в значительной мере ограничено. Классическим примером такой системы является Франция. Во Франции премьер- министра назначает президент. Свой выбор он делает в соответствии с существующим в нижней палате парламента (Национальном собрании) большинством, хотя закон не обязывает его к этому. Большинство в Национальном собрании формируется как проправительственное. Правительство подотчетно Национальному собранию и может быть отправлено им в отставку. Наиболее оптимальный вариант — принадлежность президента и парламентского большинства к одному политическому лагерю. Но во Франции нередко (в том числе с 1997 г. до мая текущего года) бывала и другая ситуация, когда глава государства и премьер-министр принадлежали к разным политическим партиям, они вынуждены были сосуществовать на вершине исполнительной власти, фактически находясь в оппозиции друг к другу.

Смешанная форма правления существует во многих постсоциалистических странах Центральной и Восточной Европы. Распределение властных полномочий в треугольнике президент — правительство — парламент в каждой стране свое, но и здесь обеспечивается принцип опоры правительства на парламентское большинство.

Исключение составляют постсоветские страны (в том числе и Украина), большинство из которых формально относятся к категории государств со смешанной формой правления, но фактически являются президентскими республиками. Правительство в большей степени зависит от Президента и не несет политической ответственности перед парламентом. Именно политической ответственности, поскольку формальная юридическая ответственность существует, и парламент имеет возможность отправить правительство в отставку (либо не утвердить кандидатуру премьера, предлагаемую президентом). Поэтому и парламентское большинство как самостоятельный политический институт в этих странах не существует. Главными причинами такого положения дел являются: конституционный порядок формирования Кабинета министров, слабость политических партий, а также большая или меньшая степень авторитарности действующего политического режима.

Итак, короткий обзор зарубежной практики взаимоотношений парламента и правительства показывает, что парламентское большинство не является самоценным политическим институтом. Оно, скорее, возникает как обязательное условие формирования и деятельности правительства, политически ответственного перед парламентом, в рамках парламентской и смешанной форм правления, либо нормального (стабильного и достаточно эффективного) функционирования законодательной власти в условиях президентской системы.

Реальная, а не формальная институционализация большинства возможна только в плане поступательной эволюции политической системы в сторону одной из трех классических форм правления (парламентской, президентской или смешанной формы правления).

В каком же направлении может пойти развитие украинского парламентаризма и политической системы после выборов 31 марта?

ШАГ НАЗАД ИЛИ БЕГ НА МЕСТЕ?

Заявления и комментарии по поводу формирования стабильного парламентского большинства после выборов 31 марта довольно быстро перешли из фазы умеренного оптимизма в фазу откровенного пессимизма. После первых туров переговоров и деятельности рабочей группы по подготовке первой сессии вновь избранной Верховной Рады практически все лидеры политических сил, преодолевших четырехпроцентный барьер, заявили, что парламентское большинство может быть только ситуативным. «Декларация четырех» лишь усилила эти настроения, тем более, что сами подписанты подтвердили тактический характер своего союза.

Опять ситуативное большинство? А, следовательно, и шаг назад в развитии украинского парламентаризма? Не совсем так. Еще после распада пропрезидентского большинства в Верховной Раде сложилась модель комбинаторного большинства. В чем его отличие от обычного ситуативного большинства? Если последнее возникает, как правило, стихийно и в условиях отсутствия стабильной и четкой политической структуры парламента, то комбинаторное большинство формируется целенаправленно на основе тактического совпадения интересов коллективных участников парламентской игры. Вот только комбинации участников большинства меняются от голосования к голосованию. Тактические партнеры меняются в зависимости от характера и целей принимаемых решений.

Ющенко пропрезидентские фракции свергали вместе с коммунистами. Кинаха утвердили при поддержке социалистов и большей части внефракционных депутатов. Земельный кодекс был принят при поддержке пропрезидентских и проющенковских фракций. А вот Медведчука свергла коалиция проющенковских фракций, антипрезидентской оппозиции и коммунистов. Почти в том же составе (за исключением большей части депутатов фракции «Единство») был принят и закон о предвыборных дебатах.

Основные типы комбинаторного большинства отражают ключевые политические размежевания, существующие в Украине. В последние годы украинский политикум одновременно раскалывают сразу несколько политических противоречий: между сторонниками и противниками рыночных реформ, между сторонниками и противниками нынешнего политического режима, между приверженцами прозападной и пророссийской внешнеполитической ориентации. Кроме того, проявился раскол и по отношению к политическим фигурам — Леониду Кучме и Виктору Ющенко. Эти размежевания не совпадают между собой, противоречивым и причудливым образом накладываются друг на друга, создавая иллюзию неуправляемой политической стихии.

Однако каждому размежеванию соответствует своя комбинация политических сил со своим «парламентским большинством». И именно это обстоятельство позволяет прогнозировать тенденции политического структурирования вновь избранной Верховной Рады.

С высокой степенью вероятности можно предполагать, что в будущем парламенте одновременно будут сосуществовать, как минимум, три разных формата большинства. Так сказать, «три в одном», несколько перефразируя популярную ныне рекламную формулу.

Первый и наиболее прогнозируемый формат парламентского большинства — сторонники рыночной модели развития украинской экономики. К ним можно отнести абсолютное большинство депутатов Верховной Рады, за исключением коммунистов и социалистов. Проблема, однако, заключается в том, что в рамках этого большинства имеются существенные разногласия по многим конкретным вопросам, в частности, по тактике реформирования отдельных секторов экономики. Кроме того, будут проявляться столкновения интересов различных лоббистских группировок. Как это было, например, при голосованиях по законопроекту о лазерных дисках. И в данном случае действительно будет возникать самое настоящее ситуативное большинство.

Второй формат большинства — оппозиционно-протестный. Этот формат уже заявлен в «декларации четырех». Там же сформулирована и базовая программа этого «большинства». По отдельным пунктам этой программы к протестному большинству могут присоединяться и некоторые из их политических оппонентов. Например, в прошлом составе Верховной Рады введение пропорциональной избирательной системы активно поддерживали Объединенные социал-демократы. Возможно, после 31 марта их отношение к «чистой пропорционалке» изменится.

Третий формат — голосование по кадровым вопросам. Здесь в каждом конкретном случае будет формироваться своя комбинация. Например, при избрании руководства Верховной Рады коммунисты могут объединиться и с блоком власти, и со своими тактическими союзниками по «декларации четырех». При голосовании по кандидатуре на должность Генпрокурора прогнозируем альянс коммунистов с «заединщиками» и СДПУ(О), а вот при рассмотрении программы правительства коммунисты, вероятно, проголосуют против Анатолия Кинаха вместе со сторонниками Виктора Ющенко и Юлии Тимошенко. При этом у каждой из этих политических сил будут свои особые мотивы голосования против действующего правительства.

Приближение президентских выборов, усиление политической поляризации на личностной основе только усилят нынешние противоречия. Потенциально раз вязать этот «гордиев узел» могут президентские выборы. Под нового президента сможет сформироваться новое парламентское большинство, примерно так же, как это произошло в конце 1999 г. — начале 2000 г. Но надолго ли? Ведь оппозиционные новому президенту силы изберут своим оплотом именно парламент.

Некоторые политики и аналитики видят выход в переходе к пропорциональной избирательной системе. Но без изменения формы правления реформирование избирательной системы лишь усугубит имеющиеся проблемы в системе власти. По данным сравнительных исследований различных политических систем, сочетание пропорциональной избирательной системы и президентской формы правления является наихудшим вариантом конституционного дизайна. Эта система, характерная для ряда стран Латинской Америки и Центральной Европы, обуславливает слабость правительств, продуцирует политическую нестабильность, постоянные конфликты между парламентом и президентом. Полицентричность и фрагментированность украинской партийной системы не исчезнут сами собой. Более того, пропорциональная избирательная система способствует сохранению полицентричной партийной системы. Вряд ли в ближайшем будущем исчезнет и множественность размежеваний внутри украинского политикума.

Так или иначе, трансформация системы власти в Украине неизбежна. К осознанию ее необходимости пришло большинство украинских политиков. Увы, это большинство политически не оформлено и не структурировано. Речь идет только об идее, не воплощенной пока в конкретные законопроекты и политические соглашения. Стабильное и эффективное политическое большинство может возникнуть в результате последовательной реформы политической системы. Проведение этой реформы, в свою очередь, требует наличия соответствующего парламентского большинства. Получается замкнутый круг.

Можно ли из него вырваться? Да. Но для этого нужна политическая воля и готовность к компромиссам. Есть ли эти качества у депутатов Верховной Рады четвертого созыва? Об этом мы узнаем довольно скоро.

Скорее всего, в вопросе о создании стабильного парламентского большинства, претендующего на формирование политически ответственного правительства, нас ожидает довольно долгая пауза. Бег на месте, как известно, процедура общеукрепляющая и успокаивающая. Но он не может быть бесконечным. Рано или поздно, придется сделать шаг вперед. Либо назад…