Как громады управляют образованием

Оставлять сельскую школу для десятка учеников или организовать довоз школьников в опорное заведение? На базе каких школ следует создавать лицеи, а где апробировать новые программы старшей (профильной) школы, которые сейчас готовит Минобразования? Как быть с учителями – расширять штат или, наоборот, сокращать, откуда взять дополнительные средства на пожарную безопасность или новые пищеблоки?

Это лишь небольшой перечень вопросов, за которые теперь болит голова не у правительства, Минобразования или областных образовательных департаментов, а исключительно у громад. Реформа децентрализации разграничивала возможности в сфере образования между центральными органами исполнительной власти (ЦОИ) и органами местного самоуправления (ОМС). И теперь громады имеют гораздо больше возможностей и обязанностей, чем раньше. Напомним, после местных выборов 2020 года процесс объединения территориальных громад в Украине завершился. Теперь есть 1439 громад, которые отвечают за развитие образования на местах.

Все ли удается выполнять своими силами, каким образом реформа влияет на изменения в образовании, в частности на его качество, удовлетворены ли изменениями управленцы, учителя, ученики и родители — ответы на эти вопросы искали эксперты в ходе всеукраинского социологического исследования «Децентрализация управления образованием в Украине». Над ним год работали Киевский международный институт социологии и швейцарско-украинский проект DECIDE. В ходе исследования были опрошены более 6,5 тысячи респондентов. Основные вопросы касались наличия стратегического планирования в ОТГ в сфере образования и в целом, системы мониторинга этих стратегических планов, наличия критериев, по которым определяется качество управления образованием и т.д. Реформа питания, пожарной безопасности, смена кадров – все это также обсуждалось в исследовании. В нем опрашивали педагогов, государственных служащих, жителей громад, директоров учебных заведений, педагогов, учащихся и родителей.

«Управление дошкольным, школьным и внешкольным образованием были переданы именно громадам. И подавляющее большинство решений теперь принимается здесь. Поэтому ОТГ сегодня овладевают новыми для себя функциями и им нужна помощь. Когда говорим о реформе, то имеем в виду 30 тысяч учебных заведений, где учатся четыре миллиона учеников и работают более 450 тысяч педагогов. Поэтому так или иначе эта реформа касается каждого», — отметила важность исследования Валентина ПОЛТОРАК, менеджер швейцарско-украинского проекта DECIDE, заместитель председателя ОО «ДОККУ».

«НЕ ХВАТАЕТ РАЗРЕШЕНИЙ И РАБОТЫ С НАСЕЛЕНИЕМ»

Сейчас социологи готовят отчет по итогам исследования, который будет состоять из более сотни страниц. Как отметил Владимир ПАНИОТТО, генеральный директор Киевского международного института социологии, результатов получили очень много, пока готовы поделиться несколькими итогами. «По нашим данным, реформа децентрализации выглядит как успешная, даже более успешная, чем любые другие реформы в нашей стране, – продолжил он. - Исследование об образовании достаточно основательное. Оно проводилось во всех областях, но акцент был на четырех пилотных регионах. Один из вопросов касался наличия стратегического документа развития образования в обществе или там, где работает респондент. Почти 50% говорили, что он есть, 23% нет, и 30% об этом ничего не знают. В ОГА более 80% говорят о наличии такого документа. На вопрос, нужен ли он, 58% управленцев ОГА ответили, что да, 21% — нет, 17% имели среднюю оценку. Что касается управленцев органов местного самоуправления, то 80% говорят, что такой документ необходим».

Социологи интересовались, распределены ли сейчас полномочия в области управления образованием в соответствующих органах на местном и областном уровнях. Так, 50% управленцев ЦОИВ и 62% специалистов по ОМС говорят, что четкое распределение существует. Однако 38% управленцев говорят, что существует дублирование полномочий органов власти. Важным также считают эксперты вопросы обучения управленцев, то, как им работать, управлять и принимать решения в условиях децентрализации образования. В органах ЦОИВ такое обучение проходили только 2% управленцев, в ОГА - 21%. То есть большинство лиц, отвечающих за образовательные изменения на местах, не обладают необходимыми знаниями.

Также мы зафиксировали, что бюрократизация процессов никуда не исчезла. Треть респондентов в учебных заведениях говорят, что от 6 до 12 часов в неделю тратят на заполнение отчетности, и еще треть тратят пять часов на эту работу. Другой индикатор — заполнение той же информации, но в разных отчетах для разных органов власти. 79% управленцев ОГА имеют дело с этим, 60% руководителей учебных заведений и 50% учителей имели практику представления той же информации в разные органы. Поэтому большинство опрошенных не менее 90% поддерживают переход на электронный документооборот. Хотя среди этих 90% половина говорит, что скорее поддерживает такое решение, — делится результатами исследования Антон ГРУШЕЦКИЙ, заместитель директора КМИС. — Мы задавали вопросы, какие есть источники финансирования модернизации образовательной структуры. На первом месте — государственные субвенции и местный бюджет, о других источниках — фондах развития или грантах — говорило абсолютное меньшинство. И здесь возникает вопрос, достаточно ли этих двух источников, нужно ли стимулировать громады искать другие варианты получения средств».
Один из вопросов исследования — какие именно препятствия для формирования оптимальной сети учебных заведений. Так, 30% говорят о плохих условиях подвоза учащихся; 28% сетуют на нежелание громады оптимизировать заведения; 21% считают препятствием неготовность ОМС принимать решение об оптимизации сети; 10% говорят, что это из-за наполненности заведений, классов; по мнению 16%, проблема в неприятии оптимизации сети работниками учебных заведений; по мнению 10% - в устаревшем материально-техническом обеспечении учебных заведений; 5,4% жалуются на нечетко выписанные законодательные акты, а еще 3,6% — на нерешенный вопрос создания лицея. Но все эти вопросы, кроме подвоза школьников, касаются того, как это будет восприниматься громадой и населением. Потому что на слова о закрытии чего-то или оптимизации люди реагируют, как бык на красную тряпку, очевидно, не хватает разъяснений и работы с населением», — считает Антон Грушецкий.

Напоследок социологи рассказали об еще нескольких цифрах из исследования, которые должны принять во внимание управленцы всех уровней власти. 47% респондентов считают, что местные власти не достаточно открыты и прозрачны в сотрудничестве с населением; 35% утверждают, что такая открытость есть, остальные не определились с ответами. А без доверия поддержка каких-либо реформ будет усложняться.

«ГЛАВНАЯ ФУНКЦИЯ ГРОМАД — ЧТОБЫ ДЕТИ БЫЛИ КОНКУРЕНТНЫМИ ПОСЛЕ ОКОНЧАНИЯ ШКОЛЫ»

Презентацию исследования слушали представители Минрегиона, Минобразования, профильных парламентских комитетов. И все как один отмечали, что такие опросы очень важны. Поскольку каждая громада по-своему уникальна, имеет разные стартовые позиции и разные ресурсы, полученные социологами сведения должны стать опорой для принятия дальнейших решений. Так, Олег ЕРЕСЬКО, руководитель директората дошкольного, школьного, внешкольного и инклюзивного образования Министерства образования и науки Украины, отметил, что министерство будет проводить совещания с представителями ОГА по обсуждению результатов исследования.

«В прошлом году все ОТГ оказались в одинаковых условиях и с одинаковыми полномочиями в сфере образования и с одинаковой ответственностью перед своими жителями, — комментирует данные исследования Вячеслав НЕГОДА, заместитель министра развития громад и территорий Украины. — Следует понимать, что зарплаты педагогам идут из образовательной субвенции, а содержание учреждений, формирование самой сети возлагается на ответственность ОМС. Несмотря на такие оптимистические результаты исследования, следует учесть, что это был первый год для новообразованных громад, которые не имели такого опыта, а это почти 800 громад. Поэтому они учились на ходу. Кроме того, жители громад сейчас в состоянии ожидания, что от произошедших в системе власти изменений будет лучше. Мы увидели, что есть огромная необходимость в обучении работников ЦОИВ, потому что не все понимают, как разграничены полномочия, хотя в законах четко выписано, кто чем должен заниматься. Но если кто-то не знает, то этому нужно научить. Поэтому вопрос профессионализации чиновников очень важен, нужно создать систему обучения для таких работников. Беспокоит и то, что есть проблема дублирования разных поручений по ЦОИВ.  Якобы мы хотим мониторить, как реформа проходит на местах, а в результате получается нагрузка на специалиста, который готовит эти отчеты».

Народный депутат Наталья ПИПА считает, что громады сейчас мало осведомлены о том, зачем осуществляется образовательная реформа — в частности, Новая украинская школа переходит с начального уровня в средний и старший. «Нужно наращивать осведомленность громад о значимости НУШ. Нужно научить учителя, привыкшего учить иначе, и для этого нужно вкладывать средства в образовательную среду, — отмечает она. — Есть проблема с тем, что в некоторых селах есть по несколько детей, которые ходят в школу, которая не отапливается, где один учитель читает по несколько предметов, — лучше бы проложить дорогу в это село и запустить автобус, который возил бы детей в конкурентную школу. И есть часть людей, которые понимают это, а есть часть, которая это отрицает. И именно это показывает упомянутое исследование».

Все приобщенные к презентации исследования сходились во мнении, что полученные данные должны стать основой для дальнейших прогнозов, оценок рисков, выработок совместных решений, как именно усилить образование на местах. Ведь это не только школы как помещения — речь идет о хозяйственных вопросах, подготовке учителей, пожарной безопасности, качестве питания, подвозе и т.д. Не менее важный фактор, который также следует учитывать, что образование забирает от 60% до 80% бюджета каждой громады. Поэтому часто управленцы на местах действительно стоят перед выбором, оставлять им школу в селе, на которую пойдет львиная доля бюджета, или закрыть ее и организовать школьный автобус.
«Мы все вместе, проанализировав ситуацию, должны выйти на какое-то общее видение, каким хотим видеть образование, — резюмирует Александр КОРИННЫЙ, глава Всеукраинской ассоциации ОТГ, председатель Новоукраинской территориальной громады. — Потому что сегодня у многих старост такая позиция: нет школы, давайте не возить детей, пусть учатся в селе эти десять детей, так будет проще. У некоторых председателей громад вообще нет подхода к тому, как нужно развивать образование. Это следует признать. Ведь в таком случае неспециалисты занимают должности, но не усовершенствуются, не смотрят, куда продвигается образование, и тогда система работает по старинке. Нужно показывать им успешные кейсы, как работают некоторые громады. Очень важные вопросы, о которых мы не говорили никогда, — это питание или противопожарная безопасность, достаточно актуальны сегодня. Сегодня нужно все это актуализировать, готовить предложения, работать с управленцами и находить общее вещи, чтобы двигаться вместе к тому, чтобы образовательная услуга становилась более качественной. Потому что это главная наша функция, чтобы дети обладали качественными знаниями и были конкурентными после окончания школы. Еще одна проблема, что в сфере дошкольного и внешкольного образования громада остается один на один. Тот, кто закрывает внешкольное образование из-за экономии, впоследствии будет вынужден открывать полицейские участки для уменьшения уровня преступности. То есть образование это такая вещь, которую необходимо анализировать, прогнозировать и двигаться вперед сообща».
Фактически сейчас громады должны иметь в своей повестке не только обычные финансово-организационные проблемы, но и стратегические планы. Нужно определяться, стоит ли строить сейчас в определенном селе школу, если по прогнозам демографов количество детей здесь существенно уменьшается, или, наоборот, — где критически не хватает нового учебного заведения? Вопросов много. Но кто говорил, что ответственность – это легко?