Только сила общества может изменить систему

Львов во второй раз принимал Всеукраинский форум местного самоуправления, основной целью которого было инициирование конкретных изменений, направленных на предоставление больших полномочий местным общинам, а также выделение механизмов успешного местного развития. Его представляли председатели украинских и иностранных городов, представители Ассоциации городов Украины, поселковые и городские советы, представители международных организаций и дипломатических миссий, центральных органов власти. Рассуждениями относительно важности этого события в жизни государства делится участник форума, член правления Ассоциации городов Украины, городской председатель Луцка Николай РОМАНЮК.

•  — В 1990 годы институт местного самоуправления Украины сыграл едва ли не важнейшую, пока еще не оцененную, консолидирующую роль: сохранил управляемость территорий, не допустил социальные конфликты, и это в то трудное время, когда государство де-факто отказалось от своих, не подкрепленных финансами социальных обязательств, переведя их на местную власть. В условиях жестокого кризиса местное самоуправление смогло не просто выжить, но и начать развивать свою экономику. Поэтому мы стоим не на голом месте, — с такой оптимистичной ноты начал разговор Николай Романюк. — Сильное местное самоуправление определяется двумя факторами — ресурсами и полномочиями. Последние позволяют проявлять инициативу и иметь право на эксперименты. Сегодня ни в регионах, ни в органах местного самоуправления крайне мало таких ресурсов и полномочий. Регионы зажаты высокой властью, регуляцией и контролем. Их инициатива скована Киевом, для которого главным критерием в оценке региона является политическая лояльность, а не развитие и эффективность. Исходя из этого, что нам придется сделать? Кардинально перестроить модель отношений между Центром и регионами. Для этого нужна финансовая самостоятельность областей и органов местного самоуправления, расширение прав и полномочий, а также права на смелые эксперименты.

Первый этап реформы будет заключаться во внесении изменений в Конституцию Украины и обеспечении ратификации Дополнительного протокола к Европейской хартии местного самоуправления о праве участия в делах местного органа власти, а также в упорядочивании и пополнении существующих нормативных актов государства. Уже к середине апреля предложения по корректировке и наработке новых документов должны поступить на межведомственное согласование, а в мае, еще до будущих выборов президента Украины, большинство обновленных проектов будут рассмотрены в Верховной Раде. Это — принципиальная позиция представителей Ассоциации городов Украины и городских председателей областных центров. Центральные органы власти пообещали ускорить этот процесс, не будут в стороне стоять и депутаты-мажоритарщики, которым сам Бог велел лоббировать эту инициативу. Параллельно будет проходить информационная работа среди населения и формирование бюджета уже на новой основе. Таким образом, выборы в местные советы 2015 года должны состояться уже на новых принципах. Мы должны все успеть сделать. Приведу замечательный пример редкой оперативности правительства во время проведения реформы в Республике Польша. Когда появился шанс реализации программы реформы, с июля 1989-го по март 1990 года правительством Тадеуша Мазовецкого были приняты 94 закона!

•  На львовском форуме, кстати, стоял вопрос, какую модель реформирования выбрать. Остановились на польской, которая в конце 80-х годов обобщила все лучшее, что есть в европейском самоуправлении. Европейская демократия выросла из местного самоуправления. Между прочим, «выросла» — слово не точное: она продолжает вырастать — это процесс перманентный. Эта демократия полностью стоит на демократии муниципальной, на самоуправлении сел и городов, где голосуют не за политические партии, а за знакомых людей и дела, которые стоят за ними. Возрождение местного самоуправления у наших соседей за Бугом дало незаурядный толчок для развития государства. Исследование польскими учеными-экономистами результатов инвестиционных эффектов за два временных промежутка — десять лет до и десять после проведения реформы, дают поражающие результаты. Например: прирост магистральной сети водопровода в 1980 — 1990 гг. составляет 2,2 тыс. км, в 1990 — 1998 гг. — 20 тыс. км. (950 %!). Подведение водопровода к домам: соответственно 328 домов и 2 млн домов (в шесть раз больше). Почему? Потому что в одной и той же стране в один и тот же период поляки имели дело с двумя разными укладами государства. Местная власть, как никто другой, знает, на чем надо концентрировать внимание. Благодаря реформам появилось многочисленное и высокопрофессиональное содружество местных политиков и администраторов, способных взять на себя ответственность за дела на местах. Западная Европа считает, что возрождение местного самоуправления в Польше является одной из самых удачных социально-политических и административных реформ в Европе за последние 50 лет.

Чтобы реформа удалась, должны существовать четыре основных элемента: первый — политическая воля лидеров, которые смогут не только декларировать, но и менять систему государства. Каждое изменение приводит к тому, что кто-то теряет, а кто-то находит. Поэтому существует риск политического поражения. Надеюсь, что мы этого не допустим. Второй: нужны эксперты, которые знают, что и как делать. Третий — общественная поддержка: люди должны понимать сущность реформ, иначе законы останутся мертвыми. Ментальность людей меняется гораздо медленнее, чем пишутся законы. Четвертый — кадры: нужны люди, которые умеют и хотят работать в новых условиях. Только сила общества сможет изменить систему. Элита ее не изменит.

•  В процессе реформы нам придется ликвидировать четыре монополии, среди которых политическая монополия партии власти, монополия центральной власти (особенно — Верховной Рады!), финансовая монополия государства и монополия администрирования. Будет трудно, но местное самоуправление невозможно учредить приказом, его можно только вырастить, как выращивают кристаллы, приложив к этому соответствующие усилия.

С грустью отмечу, что политические партии должны выводить на публичный уровень социальные интересы граждан, но в нынешней политической системе за партийной жизнью ничего не стоит, никакого социального или политического субъекта. Все превращено в объект администрирования, в объект имитации политической жизни. Поэтому один из этапов реформы должен привести к активизации граждан в местных содружествах. Дела должны быть поставлены так, чтобы гражданин владел настоящим влиянием на выбор власти местного самоуправления. Для этого придется менять положение о выборах.

Реформа самоуправления будет максимально приближена к статусу национального проекта. Она стартует, но необходимо в деталях прописать правила игры на местах для всех без исключения ее участников. Это тоже надо сделать в очень сжатые сроки. Чтобы эта вся затея в очередной раз не стала пленумом ЦК или партийно-хозяйственным активом, нам необходимы изменения, нужны честные и объективные суждения и выводы. В противном случае институционный застой, который у нас сформировался, нам не победить.

Теперь — о текущем моменте. Всегда найдется определенное количество людей, которые, преследуя шкурные интересы, изъявят желание навредить или что-то потерять, проигнорировать. Мир меняется быстрее, чем наша способность понимать сущность этих перемен. Когда у политиков не хватает умелости, соответствующей переменам, все большую роль играют неформальные экспертные общества, объединения независимых людей, которые владеют смелостью инновационного мышления. Поэтому в этой реформе важна роль общественных организаций или (не побоюсь сказать!) гражданского общества. Именно они донесут до людей информацию о пользе реформы, создав гражданские позиции. Они умеют сформировать соответствующие формы сотрудничества с местной властью. Гражданское общество знает, как руководить собственным государством в посредничестве с конституционно избранной властью.

В конечном итоге, будут изменения в подходе к кадровой работе, и не в «раздаче портфелей», потому что портфели обновить куда легче, чем сознание их обладателей. Будут работать такие люди, которые способны приблизить власть к людям.

Местное самоуправление в генах украинцев еще с седых времен — казачества и гетманства. А если о Луцке, то город как составной элемент государственного строя Европы позднего средневековья отделился от общегосударственных институций и ее наместников и обозначил свои черты как «государства в государстве» еще в XV веке (1432 г.), чему посодействовало предоставление ему Магдебургского права (кодекс местного самоуправления). Если говорить о «близких» фактах, то давайте обратимся к истории земств Волынской губернии 1912-1916 гг.: за короткий исторический срок эта институция прошла дистанцию, на которой создались земские начальные школы с профессионально подготовленными учителями, общественная медицина — уникальное явление в мировой практике. Была создана территориально-участковая медицина в форме врачебных участков, строились небольшие сельские больницы и амбулаторные пункты, где на постоянной основе практиковали земские врачи, фельдшеры и акушеры. Подобная организация медицинской помощи получила международное признание. В 1943 году Гигиеническая комиссия Лиги Наций в своих рекомендациях по развитию форм и методов работы в системе здравоохранения предлагала врачебный участок в качестве модели медицинской помощи сельскому населению — то, что земская практика осуществила еще в XIX веке. Вот цитата неполного перечня полномочий земских заведений бывшей Волынской губернии: «Заведование имуществом, капиталами и денежными сборами, обустройство и содержание зданий, путей соединения, которые содержатся за счет земства; мероприятия обеспечения народного продовольствия; заведование городскими благотворительными заведениями и строительством церквей, опека развития местной торговли и промышленности; опека народного образования, здравоохранения и тюрем; выполнение потребностей военного и гражданского управлений; распределение и трата денежных сборов, принадлежащих земствам; проведение выборов в земствах и назначение сумм на содержание этих заведений и т. п.». Земства стали первым опытом по организации местного самоуправления на принципах самофинансирования.

•  80 % важных услуг населению осуществляет местное самоуправление: школы, больницы, детские сады, електоро-тепло-водопоставки, ЖКХ — это все местные проблемы. И если говорить о ресурсах развития, то какими они могут быть, если две трети расходов городского бюджета составляют социальные расходы. В таком случае, может ли развиваться государство при таком абсурдном перекосе Центра и регионов, когда в первом остается до 80% консолидированного бюджета?

•  Вопрос, конечно, не риторический. Необходимо перераспределить налоги, и эта процедура должна закрепиться в системном законодательстве, то есть полномочия надо закрепить финансами. Поэтому в резолюции Форума мы записали: «Предусмотреть с 2014 года зачисление во вторую корзину местных бюджетов части налога на прибыль предприятий (кроме государственной и коммунальной собственности) в объеме 25 процентов, а с 2015 года — 50 процентов». На «местах» останутся и налоги с физических лиц, и налоги на землю. Речь шла и о налоге на прибыль предприятий, ведь он весь перечисляется в Центр, поэтому у городских советов нет заинтересованности в их количестве и эффективности их работы. Подавляющее большинство разрешительных систем тоже перейдут в подчинение общества.

Смею заявить, что если посмотреть на все значительные модернизации в мире за последние 50-60 лет, то нетрудно заметить, что самые успешные из них в разных странах всегда имели очень сильную региональную компоненту. Все прогрессивные реформаторы прошлого как раз предлагали поставить в центр развития государства местное самоуправление, то есть нижний уровень управления. У нас появился такой шанс, и его надо использовать.