Закон об историко-культурном наследии: коррупция по правилам?

Чиновники Министерства культуры Украины наконец-то решились жестко отрегулировать охрану национального историко-культурного наследия — от администрирования археологических исследований до налогообложения частных коллекционеров. К этому сводится суть законопроекта «О национальном культурном наследии», разработанного министерством.

Спорить с тем, что такой закон нужен, — бессмысленно. За годы независимости в Украине так и не была сформирована эффективная государственная политика в области охраны национального исторического и культурного наследия.

Тем не менее, задекларировав абсолютно верные цели, авторы законопроекта предложили такой механизм их достижения, который не только не будет способствовать усилению охранных мер, но приведет к прямо противоположному результату.

При анализе законопроекта складывается впечатление, что чиновники воспринимают управление охраной культурно-исторического наследия исключительно как потенциальный источник доходов. Причем доходов как легальных, так и коррупционных. Этому способствует полная путаница в понятиях, повторы статей, а также наделение государственных органов власти дополнительными функциями и полномочиями, причем — весьма широкими. Последствия принятия законопроекта в теперешнем виде могут оказаться самыми печальными — вплоть до уничтожения большого количества архитектурных ценностей, которые хранит древняя украинская земля, и полного ухода на черный рынок любителей антиквариата, археологов и исследователей культурного наследия нашей страны.

ЗАКОН ЧТО ДЫШЛО...

Проект закона «О национальном культурном наследии» представляет собой «талмуд» из десяти разделов и 96 статей, плюс заключительные положения. Уже с первых страниц экспертам становится ясно, что его авторы довольно далеки от того, о чем писали. Так, в статье, где дается определение буферных зон, говорится, что они определяются согласно международному законодательству и этому закону. Но несоответствия международному законодательству в этом проекте закона начинаются уже с первых строк. Определение аутентичности объекта культурного наследия не соответствует Рижской хартии 2000 года об аутентичности и исторической реконструкции культурного наследия, которую ратифицировала Украина.

До сих пор в Украине государственные органы не сделали ничего для утверждения порядка инвентаризации и учета памятников культурно-исторического наследия. А ведь именно с этого и нужно начинать. И уже потом на базе этих данных принимать законы. Как можно охранять то, что не подлежит учету? Предложенный законопроект никак не заполняет эту брешь. Хотя, с другой стороны, зарегулированность культурно-исторической сферы в законопроекте доходит до смешного.

К примеру, авторы пытаются регулировать нематериальные объекты культурного наследия — традиции, обычаи древних народов, проживавших на территории современной Украины, а также танцы, песни, легенды, праздники. Получается, что даже тюремный фольклор Украины нужно вносить в государственный реестр! Трудно представить, как можно вмешаться в субъективную природу и регулировать носителя нематериального наследия — человека.

Проектом закона вводится новая бюрократическая структура исполнительной власти, которая получает такие широкие полномочия, что может соперничать с соответствующими подразделениями СБУ, МВД и таможенной службы Украины, занимающимися охраной историко-культурных памятников и ценностей. По всей вероятности, в этом органе и будут аккумулированы коррупционные финансовые потоки, а также — проходить денежные обороты в черной археологии.

Зато контрольные функции других сторон — общественных организаций и экспертов — в законопроекте вообще не прописаны. Им отведена только консультативная функция. Все контролирует госорган.

В статьях, касающихся вопросов прав собственности на объекты историко-культурного наследия, продажи и вывоза их за рубеж, правила этой деятельности настолько усложнены и громоздки, что почти все пункты создают лазейки для коррупционеров. Ведь чтобы получить любое разрешение, подтверждение и другие документы, не нарушив ни одной буквы закона, придется «дать на лапу».

То же самое — в отношении госфинансирования деятельности, связанной с выявлением, исследованием, консервацией, реставрацией, музеефикацией, ремонтом и приспособлением памятников. Любому, кто знаком с госфинансированием в Украине, известно — для того, чтобы сделать невозможными попытки коррупционных деяний, необходимо запретить использование средств специального фонда — иначе коррупции не избежать. Однако в законопроекте спецфонд оставлен как один из основных источников финансирования.

Даже в такой, казалось бы, обычной статье, как экскурсионное посещение историко-культурных памятников, говорится о том, что органы охраны культурного наследия обеспечивают по возможности свободный доступ... То есть, другими словами, доступ может быть свободным, а может и не быть. Чтобы выдать разрешение на экскурсию за взятку, местному чиновнику такой формулировки в законе вполне достаточно. И не стоит думать, что такая ситуация искусственная — с нынешним уровнем коррупции в Украине она более чем вероятна.

ЛИБО УНИЧТОЖЕНИЕ, ЛИБО КРИМИНАЛИЗАЦИЯ

Авторы законопроекта полностью игнорируют право гражданина Украины быть активным и независимым в своей деятельности по изучению культурно-исторического наследия. Чиновники из Минкультуры делают невозможным участие частных лиц в охране культурно-исторического наследия. При этом декларируют необходимость привлекать население к этому делу. Зачем искусственно кого-то привлекать, если и так есть граждане с неподдельным интересом? Те же коллекционеры. Но их чиновники Минкультуры намерены обложить налогами, а для себя получить право грубо вмешиваться в коллекции (это станет возможным благодаря положению о «контроле» сохранности) вплоть до изъятия через суд. Предвижу, что те, кто разрабатывал этот законопроект, сразу заявят, что такова мировая практика.

Да, практика похожая, но только с той существенной разницей, что в странах Европы юридические лица приватной формы собственности и физлица, которые занимаются охраной культурного и исторического наследия, поощряются и мотивируются. Способов множество — от льготного налогообложения, если деятельность предполагает коммерческую выгоду (экскурсии и прочее), до субсидированного финансирования собственников или арендаторов таких объектов. Подобные схемы работают во Франции, Великобритании и других странах-членах Евросоюза. Государственное управление объектами культурно-исторического наследия преобладает в тех странах, где исторический туризм — стратегическая отрасль экономики, — например в Греции. Но в Греции именно государство финансирует большую часть археологических раскопок и других научных исследований культурно-исторического наследия.

В независимой Украине государство ни разу не выделяло средства на археологические раскопки. По словам директора Института археологии НАН Украины академика Петра Толочко, археологические раскопки ведутся либо по совместным с иностранными государствами программам за иностранные же средства, либо за средства застройщиков, которым для получения комплекта разрешительной документации на строительство необходимо провести археологическую экспертизу. В последнем случае проблем немало, причем по вине обеих сторон. Археологи при их мизерных зарплатах не против брать взятки, а застройщики, дабы получить желанный земельный участок, охотно им платят. При принятии такого запутанного и громоздкого законопроекта, который предложил Минкультуры, застройщики, чтобы избежать бюрократической волокиты и возросших в разы коррупционных расходов на чиновников, скорее постараются избавиться от найденных объектов, представляющих ценность. Получается, что только черные археологи по заказу частных коллекционеров и будут их осваивать.

Опыт зарубежных стран показывает, что наиболее эффективной формой управления сферой историко-культурного наследия является государственно-частное партнерство (ГЧП). Запрети независимому исследователю из Сербии Семиру Османагичу проводить раскопки, мир не узнал бы о том, что на Балканах есть три пирамиды, возраст которых около 8—12 тысяч лет. До сих пор ученые Европы скептически относятся к этому открытию. Но Османагич, который ранее 15 лет исследовал пирамиды в Латинской Америке, упорно продолжает копать, отстаивая свою находку. Ведь немало археологических открытий делалось благодаря энтузиазму частных исследователей. При таком подходе нужда в черных археологах пропадет сама собой.

Именно с помощью законопроекта о государственно-частном партнерстве и нужно наводить порядок в сфере охраны памятников и культурно-исторического наследия. А в постсоветских странах, где черная археология процветает сплошь и рядом, государственно-частное партнерство — вообще единственно верный способ навести порядок. Представленный же чиновниками Минкультуры проект закона может служить разве что инструментом для уничтожения или криминализации этой сферы. Но тогда стоит изменить его название на такое, например: «О Центральном органе исполнительной власти по уничтожению историко-культурного наследия Украины»...