Децентрализация. Ради кого?

После пролонгации на год Закона об особом статусе Донбасса, президент  Украины Владимир Зеленский зарегистрировал в Верховной Раде проект закона о внесении изменений в Конституцию страны по децентрализации власти. Соответствующие пункты прописаны в Минских договоренностях. На минувшей неделе Зеленский как раз заявлял, что предусмотренные Минскими соглашениями изменения в Конституцию страны предусматривают ту децентрализацию, которую Украина сейчас и реализует по всей территории.

Похоже, этим шагом власть пытается убить сразу двух зайцев. Во-первых, реформа местного самоуправления и децентрализация — это реформа, которая длится в Украине последние пять лет, однако до сих пор не закончена. То есть это наследство от предшественников, которое должна завершить уже действующая власть. Причем работы здесь еще достаточно много, особенно если учитывать объединение территориальных громад, которое не состоялось даже на 50%, а также административно-территориальные изменения страны, которые раньше вызывали сопротивление на местах.

Во-вторых, это обязательство в рамках Минских соглашений по урегулированию ситуации на Донбассе. В договоренностях от 2015 года написано буквально следующее: «Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу до конца 2015 года новой Конституции, которая предусматривает ключевым элементом децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов)...».

Конечно, Украине невыгодно выполнять этот пункт, поэтому логично, что власть пытается его обыграть. Но насколько удастся этот «финт», ведь в зарегистрированном президентском законопроекте ничего не сказано об особенностях ОРДЛО? На что уже поспешили отреагировать в Кремле. «Данный документ, безусловно, нужно анализировать, очень внимательно изучать на предмет соответствия Минским договоренностям и «формуле Штайнмайера»», — заявил пресс-секретар президента России Дмитрий Песков (tass.ru).

Словом, внешнеполитические бои по этому поводу в рамках норманско-минских встреч нас еще ожидают. Впрочем, как и внутриполитические. Уже есть реакция политиков и экспертов на предложенные президентом изменения в части децентрализации. Важно понимать, что это одна из ключевых реформ, которую Украина за годы независимости так и не смогла провести от начала и до конца. Следовательно, что предложено в законопроекте?

Изменяются отдельные положения Конституции Украины относительно административно-территориального устройства. В частности, предлагается внедрить такой перечень административно-территориальных единиц: громада, округ, область, Автономная Республика Крым. В действующей редакции Конституции закреплен перечень конкретных названий всех областей Украины (interfax.kiev.ua).

Предусматривается законодательное урегулирование вопросов административно-территориального устройства Украины, в частности порядка образования, ликвидации, установления и изменения пределов, наименования и переименования громад, округов, областей, а также порядка их образования, наименования и переименования и отнесения поселений (сел, поселков, городов) к соответствующей категории. Закрепляется, что изменение их пределов, наименования и переименования осуществляется с учетом мнения местных жителей.

На конституционном уровне закрепляется право громады на непосредственное осуществление местного самоуправления путем выборов, местных референдумов, местных инициатив и в других формах, определенных законом. Предусматривается образование представительских и исполнительных органов местного самоуправления. Такими органами является окружная, областная рада, их исполкомы. Эти рады назначают и увольняют председателя исполкома и по его представлению формируют состав этого органа.

Предусмотрено также сокращение срока полномочий председателя громады, депутатов ее совета, окружной и облрады, избранных на очередных выборах, который будет составлять четыре года. Избрание председателя окружной и облрады происходит на основе ротации. При этом срок полномочий председателя составляет один год.

Закрепляется материальная и финансовая основа местного самоуправления. В частности, определяется, что такой основой является земля, движимое и недвижимое имущество, природные ресурсы, другие объекты, которые находятся в коммунальной собственности громады; объекты общей собственности громад, которые находятся в управлении окружных, областных рад; местные налоги и сборы и другие доходы местных бюджетов.

Для административного надзора за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления, координации деятельности территориальных органов центральных органов исполнительной власти и осуществления надзора за соблюдением ими Конституции и законов предлагается внедрить институт префектов. Проектом предусматривается, что префекта назначает на должность и увольняют с должности по представлению Кабинета Министров президент Украины.

Срок пребывания префекта на должности в одном округе, области, городе Киеве не может превышать три года. «Префект останавливает действие актов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законов Украины с одновременным обращением в суд», — отмечается в записке.

Кроме того, законопроектом предусмотрено, что в случае принятия председателем громады, ее радой, окружной, областной радой акта, который не отвечает Конституции Украины и создает угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности, президент по представлению префекта останавливает действие соответствующего акта с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины, временно останавливает полномочия председателя громады, состав такой рады и назначает временного государственного уполномоченного.

В случае признания КС Украины акта председателя или рады громады, окружной, областной рады не отвечающим Конституции, Верховная Рада по представлению президента досрочно прекращает их полномочия и назначает внеочередные выборы.

Согласно предлагаемым переходным положениям, «после вступления в силу закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)»: 1) одно или несколько поселений (сел, поселков, городов) с прилегающими территориями приобретают статус громады на основании и в порядке, определенном законом; 2) первые местные выборы председателей громад, рад громад, окружных, областных рад проводятся в течение 90 дней после вступления в силу закона, которым устанавливается административно-территориальное устройство».

Президент Украины по представлению Кабмина «впервые осуществляет назначение префектов после создания соответствующими окружными, областными радами исполнительных комитетов, но не позднее 1 марта 2021 года», — говорится в законопроекте.

Как отреагировали в парламенте, на местах, в экспертной среде?

Первый заместитель председателя фракции «Слуга народа» Александр Корниенко рассчитывает, что после рассмотрения в первом чтении Конституционный Суд предоставит вывод ВР о соответствии Основному закону президентского законопроекта до конца этой сессии, которая завершится в январе. В то же время он отметил, что «это не является обязательной программой», и если ВР получит выводы КС на следующей сессии, то, соответственно, внесение этих изменений будет проголосовано на следующей сессии — осенью. Корниенко отметил, что «никаких особых статусов ни для каких регионов Украины, в частности Донбасса, нет в этом законопроекте». «Единственные особенности по Конституции имеют два региона — это Республика Крым... и столица Украины Киев», — прибавил депутат.

В оппозиции президентский законопроект раскритиковали. «Внесенные изменения в Конституцию, которые только сегодня были обнародованы на сайте Верховной Рады, на самом деле свидетельствуют о том, что отменяется европейская модель децентрализации, как сказал коллега из «Слуги народа», даже у Киева статус отбирают», — заявила народный депутат фракции «Європейська солідарність» Ирина Геращенко. Депутат прибавила, что глава государства через назначаемого им префекта сможет отменять полномочия мэров и рад, отменять и распускать громады. Также, как утверждает Геращенко, через того же префекта президент получит право назначать государственных уполномоченных, роль которых и полномочия непонятны.

Резко негативно оценил законопроект и мэр Днипра Борис Филатов (facebook.com): «Если это децентрализация, то я тогда — китайский летчик. Чтобы было понятно, после таких изменений в Конституцию можно простым парламентским большинством присоединить к Днипру, например, поселок Горького из одной улицы и объявить новые выборы в «новой территориальном громаде». (...) А можно без изменений к Конституции объединить Харьковскую и Львовскую области, только потому, что в первой в облраду попало много депутатов из «За життя», а во второй — из «Голоса». Или присоединить к Запорожью Луну. Просто потому, что хочется. Ад».

Лидер политической силы «Самопоміч» Оксана Сыроид считает, что особый статус в предложенных изменениях таки завуалирован. «Особый статус для российской оккупационной власти опять есть в изменениях к Конституции. На этот раз его прикрыли в пункте 16 части первой статьи 92: «Исключительно законами Украины определяется... правовой статус административно-территориальных единиц». Именно под эту норму запустят закон об особом статусе оккупированных территорий, разгоняя метастазы распада страны по здоровому телу. И поможет в этом железнодорожное сообщение с оккупированными территориями, которое задекларировал министр иностранных дел», — написала она в ФБ.

Далее свои мнения выражают эксперты «Дня».

«ГОСУДАРСТВО ДОЛЖНО ВНЕДРИТЬ В РЕГИОНАХ ДЕЙСТВЕННЫЙ ПРЕДОХРАНИТЕЛЬ ОТ СЕПАРАТИСТСКИХ, АНТИГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОЯВЛЕНИЙ»

Валентин МАЛИНОВСКИЙ, доктор политических наук, профессор, консультант по юридическим вопросам АМУ (Луцк):

— Внесение изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации власти является неотъемлемой составляющей реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти. Без кардинальных изменений системы публичной власти на районном и областном уровнях не удастся внедрить демократическую модель организации власти, в частности местного самоуправления, которое будет отвечать Европейской Хартии местного самоуправления. Вместе с тем, государство должно внедрить в регионах действенный предохранитель от сепаратистских, антигосударственных проявлений. Это особенно важно в условиях продолжающейся войны на Донбассе и опыта трагедии Крыма. Также уже давно назрела необходимость демонтажа советской системы территориального уклада. На решение именно этих задач и направлены предложенные изменения к Основному Закону.

Однако способ, с помощью которого это делается, не отвечает принципам демократии. В частности, законопроект был внесен Президентом Украины в парламент 13 декабря 2019 года без широкого общественного обсуждения. Вызывает обеспокоенность закрытость процесса его подготовки, ведь к разработке законопроекта не были привлечены представители органов местного самоуправления и их ассоциации. В частности, Ассоциация городов Украины высказала замечания к этой концепции, но они, к сожалению, не были учтены. Окончательный текст изменений к Конституции стал известен только после обнародования на сайте Верховной Рады Украины.

«ВНОСЯ СООТВЕТСТВУЮЩИЕ ИЗМЕНЕНИЯ В КОНСТИТУЦИЮ, СЛЕДУЕТ НАРАБОТАТЬ РЯД ЗАКОНОВ»

Андрей КАВУНЕЦ, директор Регионального ресурсно-информационного центра развития громада «Громады Винничины»:

— Предложенный Президентом законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации, по сути, закрепляет и нормирует саму реформу и продолжает то направление административно-территориального устройства, которое было основано еще в 2014 году во время обнародования Концепции местного самоуправления. Принципиальных отличий я не вижу, и хорошо, что такой законопроект появился, поскольку было бы нелогичным уже на определенном этапе проведения реформ менять курс. Хотя в принципе многие эксперты считают, что реформу можно было бы продолжить и без внесения изменений в Конституцию Украины, но именно они станут той политической декларацией однозначности завершения реформы.

Большим позитивом является то, что такой документ появился, и он не выходит принципиально за те рамки, в пределах которых мы работали последние 5 лет. Плюс — в законопроекте остается трехуровневая система организации власти, то есть если раньше был сельский совет — район — область, то теперь мы будем иметь громаду — округ — область. Позитивом является и то, что разделяется исполнительная и самоуправляющаяся власть, то есть будут представители центральной власти, президента и Кабмина в лице префектов, а на всех трех уровнях непосредственное предоставление услуг ляжет на плечи исполкомов территориальных громад. Однако я не увидел в этом документе четкого разделения компетенций. В идеале нужно сделать так, как в Польше, где действует отдельный закон о самоуправлении громады, самоуправления района, самоуправления области. У нас — это вопрос открыт, и как будут распределяться полномочия, не прописано. Особенно это важно в той плоскости, чтобы не было иерархии задач, то есть, чтобы разные равные организации власти не выполняли те же задачи и не подчинялись друг другу. Это должно быть прописано в следующих законах, которые будут приниматься в рамках следующих изменений.

Важным пунктом законопроекта является статья 142. В ней речь идет о том, что государство обеспечивает соразмерность финансируемых ресурсов и объема полномочий, а изменение компетенций осуществляется с одновременными соответствующими изменениями в распределении финансовых ресурсов, то есть государство будет компенсировать расходы органам местного самоуправления согласно их действующим решениям. Что это значит? Сейчас многие из сельских, поселковых, городских ОТГ говорят о передаче полномочий, но отсутствии ресурса на местах.  То есть становится понятно: громада должна выполнять работу, а государство компенсировать расходы.

Кроме этого, четко урегулирован вопрос представительства префектов. Им запрещено совмещать деятельность депутата и исполнителя. Ведь до сих пор у нас многие депутаты областного совета являются начальниками департаментов или заместителями председателя ОГА. И выходит, что они сами ставят задачи, сами выполняют и сами себя контролируют. В предложенном законопроекте этот вопрос снят и есть четкий запрет, что префект не может иметь никакого другого представительского мандата и совмещать свою должность с другой работой.

Что касается негативов, то здесь следует говорить о непонятной норме, которая касается принятия решений в громадах на основе результатов местных референдумов, инициатив или других форм. Ведь на сегодняшний день никакого закона о местных референдумах нет, как и нет нормативного урегулирования вопросов проведения собраний по месту жительства. То есть опять получаем ситуацию, когда жители лишены возможности влиять на орган местного самоуправления путем волеизъявления. И досадные случаи отсутствия такого волеизъявления уже были и не раз, в частности, когда против объединения громады выступал председатель РГА или местный руководитель, а рычагов влияния от жителей не было — только в судебном порядке. Хотя закон о местных референдумах позволил бы реализовать эту норму закона значительно быстрее и в полном объеме. Кто-то может сказать, что это опасно, что это может привести к федерализации или сепаратизму. Если в законе о местных референдумах четко прописать вопросы, которые могут решать на уровне местных громад и не должны противоречить конституции, то никакой опасности не будет, а жители смогут выражать свое мнение.

С другой стороны, непонятным для меня остается изменение срока каденции местных советов. Почему-то определили четыре года, в то время как Президент и Верховная рада избираются на пять лет. Вообще не понял суть того, что председатели окружных советов, то есть бывших районных, имеют компетенцию на протяжении года, а затем «на основании ротации» их будут менять. В то же время четко определена такая структура, как исполнительный комитет совета. Возможно, в этой плоскости законодатели используют опыт Польши. Имею в виду, когда председатель совета — это будет политическая фигура, то есть он ничего не решает, просто ведет сессию и принимает участие в подготовке сессионного заседания, даже зарплату не получает. А вот председатель исполкома — руководитель, который занимается предоставлением услуг на соответствующем уровне. То есть норма по принципу ротации прописана только для председателей советов, потому я надеюсь, что это действительно будет политическая фигура и, чтобы не было политической заангажированности, его будут менять один раз в год. А председатель исполкома будет избираться один раз в каденцию и собственно будет исполнитель. Но правдивы ли мои предположения, теперь неизвестно, потому что детально все эти моменты не прописаны. Более того, это сложно понять обычным людям, ведь сейчас у нас председатель совета и председатель исполкома — это одно лицо.

Серьезной доработки требуют нормы и в плоскости полномочий. Ведь абсолютное большинство функций уровня местного самоуправления, независимо от того, то ли это громада, то ли это округ, то ли это область, перейдет к исполкомам. Но для этого нужно четко выписать функционал. На сегодняшний день  для глав ОТГ базового уровня он прописан. Но не в Конституции, не в законе о местном самоуправлении, а в Бюджетном кодексе. То есть определено, на что громады могут осуществлять расходы. В то же время функционала области и функционала округа до сих пор нет. Исходя из этого, сложно понять функции округов и областей. Должен быть документ, который разделит компетенции и определит полномочия.

В целом можно сказать, что, внося изменения в Конституцию в соответствии с предложенным законопроектом, следует наработать ряд законов, которые актуальны. То есть это больше рамочный документ, который прописан в рамках Концепции и который нуждается в детальных нормативных уточнениях.

«КЛЮЧЕВАЯ ОШИБКА — ОТСУТСТВИЕ СИСТЕМНОГО ДИАЛОГА С УКРАИНСКИМ ОБЩЕСТВОМ»

Алексей ВОЛКОВ, политический эксперт, Днепр:

— У команды Владимира Зеленского есть ключевая ошибка, о которой давно говорят эксперты, — отсутствие системного диалога и налаженной коммуникации с украинским обществом (в будущем это еще не раз сыграет свою отрицательную роль против «Слуг народа»).

Нельзя вносить серьезные изменения в Конституцию, не услышав и не зафиксировав основные требования и пожелания избирателей. Естественно, без соответствующей подготовки, широкого обсуждения ключевых пунктов и тщательного взвешенного анализа каждой правки.

«Турборежим» с основным Законом страны — не шутки, ускоренный драйв в таком деле может привести к опасным последствиям, тем более, что рассматриваются изменения не в режиме мирного времени, а в условиях фактически военного положения. Ведь не секрет, что часть пунктов продиктована именно ситуацией на востоке Украины, и каждое неверное решение может стать роковым.

Конституция страны должна максимально защищать ее граждан, территориальную целостность и суверенитет, а не быть заложницей сиюминутных политических сражений и фактором укрепления одной из партий, даже имеющей максимальное большинство в парламенте.

В таком случае нас ждет ревизия Закона опять и опять уже в обозримом будущем, что отрицательно скажется на внутриполитической ситуации и отсутствии единства внутри Украины.

Конституция должна объединить страну, а не превратиться в еще один фактор раскола.