Досмотр или управление?

В ближайшее время Верховная Рада Украины (ВРУ) планирует рассмотреть  вопрос создания и определения полномочий нового парламентского комитета — по обеспечению контрольных функций ВРУ за деятельностью государственных органов специального назначения с правоохранительными функциями, правоохранительных органов, правоохранительных органов специального назначения и разведывательных органов с определенными полномочиями. Как отмечается, его целью является гарантирование соблюдения требований Конституции Украины относительно обеспечения национальной безопасности. Так, проект закона о парламентском контроле за соблюдением положений законов в деятельности специальных служб и правоохранительных органов государства в январе с.г. был зарегистрирован во ВРУ.

С одной стороны, Украина последовательно внедряет систему ценностей развитого демократического мира и четко заявляет о приобщении к его системе координат. В том числе в контексте намерений получить полноправное членство в европейских и евроатлантических структурах. С другой, Украина де-факто осуществляет сопротивление, в том числе с применением силы, враждебной России, которая взяла курс на уничтожение ее как независимого суверенного государства. При этом Россия еще задолго до начала войны против Украины создала на нашей территории свои мощные агентурные сети и постоянно активно подпитывает любые промосковские настроения во всех прослойках общества, от мелкого бизнеса до влиятельных кругов политиков. В таких условиях риски проникновения представителей этих сетей в тайную информацию достаточно высоки и создают реальную угрозу результативности, да и собственно жизнедеятельности отечественных спецслужб.

Тем более, в таких условиях нужен баланс между разными ветвями власти — ради не только избежания непрофессиональной работы или злоупотреблений в работе спецслужб, но и невозможности обслуживания спецслужбами и правоохранительными органами нашего государства отдельных политических сил.   

КАК ЭТО ПРОИСХОДИТ В ОТДЕЛЬНЫХ СТРАНАХ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО МИРА

Во всех государствах постоянной демократии в мире существует система надзора за работой специальных служб.

Начать стоит с того, что в странах с парламентской формой правления исполнительная ветвь власти наделена полным правом решать, какую информацию с ограниченным доступом можно предоставлять в распоряжение профильных комитетов парламента с целью предотвращения прямого вмешательства последнего в деятельность специальных служб.

В то же время и в самих  развитых демократиях нет однозначного унифицированного подхода к практике парламентского надзора, а многое определяется непосредственно парламентским, или президентским, или смешанным укладом системы власти.

* Например, в США существует непрерывный мониторинг эффективности власти, и в том числе работы спецслужб государства со стороны Конгресса США и его профильных комитетов. В частности, комитеты Конгресса США имеют право заслушивать на заседаниях руководителей специальных служб. В Сенате, верхней палате парламента, существует комитет по вопросам разведки (The United States Senate Select Committee on Intelligence, а в Палате представителей, нижней палате парламента, Постоянный комитет по разведке (The United States House Permanent Select Committee on Intelligence). Именно сенатский комитет по вопросам разведки осуществляет годовые обзоры бюджета разведки и обеспечивает процесс одобрения правовых актов, в том числе для структур разведывательного содружества. И именно этот комитет периодически проводит расследования, аудиты и инспекции разведывательной деятельности и соответствующих программ. Кстати, именно этот комитет, начиная с 2017 г., осуществляет собственное расследование относительно влияния РФ на выборы президента США. Комитет по разведке Палаты представителей осуществляет тематические исследования и публикации и является источником материалов для общественных политических дискуссий с целью повышения эффективности специальных служб. Поскольку часть депутатов палаты представителей избирается каждые два года, а сенаторы имеют полномочия шесть лет, с каждыми выборами обновляются и составы профильных комитетов Конгресса США.

* Довольно сложная система парламентской деятельности Великобритании в сфере надзора за силовыми структурами связана с рудиментами конституционной монархии в системе власти. В частности, парламентский комитет по деятельности специальных служб (The Intelligence and Security Committee) является особенным, состоит из 9 тщательным образом избранных и влиятельных  депутатов, как из Палаты Лордов (the House of Lords), так и из Палаты общин (the House of Commons), которые персонально рекомендуются на должность премьер-министром страны и назначаются парламентом при участии в данном процессе главного совещательного органа главы конституционной монархии. При этом главным акцентом подбора кандидатов на должности в данный комитет является их опыт работы в спецслужбах страны, высокие моральные качества и профессионализм. Интересно, что в сфере ответственности комитета — проверка соответствия деятельности спецслужб в политической, финансовой и управленческой сфере к требованиям их уставных положений.

* Назначение на должность канцлера Германии и заполнение министерских должностей происходит по принципу партийного (или коалиционного) большинства в Бундестаге (парламенте). Парламентское коалиционное большинство, как правило, и контролирует профильные комитеты по деятельности силовых структур.

* Еще один важный нюанс, который является крайне важным для учета. В частности, во многих странах-участницах Совета Европы полномочия комитетов парламентского контроля сформулированы нечетко, в результате чего комитет может контролировать (отслеживать, проверять) только определенные службы безопасности. Например, во Франции парламентская делегация по вопросам разведки (Delegation Parlementaireau Renseignement) имеет задачу по контролю над «общей деятельностью и методами» разных разведывательных служб и служб безопасности. В Германии орган парламентского контроля (Parlamentarische Kontrollgremium) имеет задачу по контролю над «деятельностью» служб безопасности и разведывательных служб. Однако стоит отметить, что эти комитеты не вмешиваются в конкретную работу спецслужб, учитывая, прежде всего, не публичный характер и деликатность деятельности этих структур. Преимущественно исключительные полномочия комитетов относятся к проверкам соблюдения прав и свобод граждан. Так, комитет парламентского контроля над разведывательными операциями литовского Сейма имеет специальные полномочия по проверке соблюдения службами безопасности конституционных прав и свобод. Европейские специалисты отмечают, что хоть «глубина» контроля разных парламентских комитетов является разной, природа этих органов такова, что большинство из них не в состоянии осуществлять регулярный, детальный контроль над оперативной деятельностью, включая сбор, обмен и использование персональных данных. И это является принципиальной нормой, которая, правда, не касается особых случаев.

Стоит иметь в виду, что парламентские комитеты европейских стран осуществляют контроль почти исключительно постфактум, рассматривая то, что уже произошло. Практически единой является американская практика — предварительное информирование избранных членов комитетов конгресса по вопросам разведки о конкретных операциях или программах. Следует признать, что, учитывая соблюдение  прав человека и подотчетности, нежелательно привлекать контролирующие органы предварительно, учитывая, что им, возможно, придется рассматривать эту деятельность и в последующем — при этом может возникнуть конфликт интересов.

В целом западные демократии особое внимание уделяют принципам верховенства права и законности и уважения к правам и свободам человека, гражданина, поскольку, собственно, в обеспечении этих прав и заключается в значительной степени деятельность правоохранительных органов. При этом в большинстве стран Совета Европы наблюдается тенденция поручать парламентский контроль над службами безопасности одному комитету, который занимается только контролем над службами безопасности. В некоторых государствах создано несколько комитетов по вопросам контроля, каждый из которых отвечает за конкретную службу безопасности. Например, в парламенте Румынии есть отдельные комитеты по контролю над службой внутренней безопасности и службой внешней разведки, а также комитет по вопросам обороны, чьи обязанности включают определенные аспекты работы обеих служб. Так же выглядит ситуация в Словакии, где есть отдельные комитеты по вопросам контроля над Словацкой информационной службой и Бюро национальной безопасности. Такое разделение полномочий может обеспечить высший уровень специализации и использования опыта членов комитетов. С другой стороны, недостатки такого подхода содержат риск того, что отдельные вопросы (например, обмена информацией между двумя службами безопасности/разведывательными службами) могут находиться на стыке полномочий двух или нескольких комитетов, и ресурсы можно будет выгоднее концентрировать на развитии одного комитета.

* Следовательно, имеющийся опыт свидетельствует, что парламентский контроль над правоохранительными органами в Украине может заключаться в отчетности и заслушивании руководителей спецслужб на Комитете Верховной Рады по вопросам контроля над специальными и правоохранительными органами, проверке расходования правоохранительными органами бюджетных средств (с привлечением представителей бюджетного комитета). Задача комитета — проверять расходы, особенности выполнения функциональных задач, осуществлять консультации по военно-политическим вопросам и тому подобное. В то же время вмешательство в процесс выполнения функциональных задач является не только нецелесообразным, а часто — вредным и рискованным, учитывая функционирование системы национальной безопасности. Допуск членов комитета к вопросам оперативной деятельности вообще недопустим, поскольку может парализовать профессиональную, достаточно чувствительную особенность работы сотрудников разведывательных органов.

ФОТО ПРЕДОСТАВЛЕНО ПРЕСС-СЛУЖБОЙ СБУ

«ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ГРАЖДАНСКИЙ КОНТРОЛЬ». ДЕЛО В ДЕФИНИЦИЯХ?

Все игроки этого, без преувеличения, чувствительного и деликатного поля, утверждают: баланс интересов очень нужен. Особенно, учитывая внедрение понятия «демократический гражданский контроль». В Законе «О национальной безопасности Украины», кстати, это понятие выписано недостаточно четко и может привести к ошибочным интерпретациям.

Интересно, что Украина, как и любая постсоветская страна, невольно тянет за собой определенный шлейф традиций, что были присущи империи. Например, уже на уровне 2000-х годов один из украинских силовых министров на вопрос западного высокопоставленного должностного лица об уровне демократического контроля в государстве решительно и совершенно серьезно ответил: «Я демократ, я и осуществляю демократический контроль».

Не будет преувеличением, что остатки советского уклада остались в сознании должностных лиц и в настоящее время, через более чем четверть века самостоятельного существования Украины. Поэтому не лишней может оказаться четкая законодательная интерпретация понятия «осуществление демократического контроля». Потому что можно утверждать, что то ли сознательно, то ли ошибочно, или даже по советской инерции, может произойти глубинная смысловая ошибка в определении содержания понятия «контроль».

Ведь профессиональный перевод парламентского англоязычного термина «to oversight» предусматривает именно верховный законодательный надзор и юридический мониторинг за соблюдением, конечно, рамок и ограничений профильного национального законодательства. Что же касается значения созвучного англоязычного глагола «To control» (который даже чаще употребляют в Украине), то в сущности он означает именно «управлять».

Вынуждены настаивать, что это достаточно важный нюанс. В сознании многих людей на постсоветском пространстве до сих пор доминирует исторический опыт функционирования системы контроля спецслужб времен СССР и выведенный из него стереотип. Ведь главный контролирующий орган в виде Общего отдела ЦК КПСС осуществлял само управление, то есть выполнял акты исполнительной власти по отношению к руководству КГБ и других силовых структур СССР. Но в то время это была только одна политическая партия, которая и реализовывала собственный политический диктат по своему усмотрению.

Итак, учитывая практику стран Запада и исторические параллели, стоит отметить, что принятие упомянутого проекта закона имеют «внедрение демократического принципа участия Верховной Рады Украины в управлении сектором безопасности и обороны».

При этом вполне очевидно, что функции такого Комитета должны заключаться не в управлении или, как это часто случается, вмешательстве в управление правоохранительными органами, а в надзоре за соблюдением требований Конституции и законов, недопущении использования спецслужб и разведки для узурпации власти или нарушения прав и свобод человека, а также эффективности использования ресурсов и бюджетных средств.

НАЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ СПЕЦСЛУЖБ

Они, безусловно, есть. Ключевая была упомянута выше — использование Кремлем высшего военно-политического руководства с 2010 по 2013 гг. для внедрения (или активного продвижения) «своих» людей в сектор безопасности и обороны государства. Еще один — значительный уровень зависимости украинской политики от внешних факторов. Которые не всегда играют на позитив и развитие. А даже опыт строительства армии во время войны свидетельствует, что Украина сама по себе является уникальной страной, и копирование для нее часто неприемлемо.

Только один «исторический пример». Украина после заключения Будапештского меморандума в 1994 г. чрезвычайно прислушивалась к советам партнеров и создала очень мощную и жесткую государственную систему экспортного контроля (то есть за торговлей оружием, передачей технологий, развитием ВТС). Но после того, как Будапештский меморандум не сработал и вместо гарантий Украина оказалась лицом к лицу с мощным агрессором, стало понятно, что такой госэкспортконтроль является сдерживающим фактором для развития оборонных предприятий. Поэтому опыт западных партнеров тоже стоит перенимать с учетом национальных реалий. И в частности, понимать, что не все парламентарии являются специалистами по вопросам разведки или контрразведки, а предоставление им критической информации может существенно навредить интересам конкретных людей — разведчиков и агентов, в частности, в части прикрытия и обеспечения их жизнедеятельности. Со своей стороны, такое положение вещей может значительно ослабить разведывательные и контрразведывательные структуры. Или, еще хуже, превратит спецслужбы в механизмы политических влияний и манипуляций, что вообще недопустимо.

Один из чувствительных вопросов — допуск народных депутатов, которые временно имеют свои мандаты и определенные полномочия, и представителей секретариата комитетов Верховной Рады Украины к тайной информации. Конечно, суровое ограничение доступа к информации и избыточное засекречивание может способствовать коррупции и привести к нарушениям прав человека, тогда как недостаточная охрана информации с ограниченным доступом, особенно во время войны, создает реальную угрозу национальной безопасности. На это время общепринятым подходом в определении оптимальной прозрачности сектора безопасности и спецслужб, в частности, являются так называемые «Принципы Цване». В соответствии с этими принципами, засекречивание информации допускается, если ее раскрытие создает реальный и определенный риск нанесения значительного вреда законным интересам национальной безопасности и отдельным представителям силовых структур. К такой информации могут принадлежать, в частности, планы конкретных агентурных операций или другие детали оперативной деятельности.

Создание парламентского комитета с функциями и полномочиями надзора за спецслужбами стоит учитывать упомянутые национальные особенности в контексте механизмов получения информации под грифом «Секретно». Проект упомянутого закона, кажется, предусматривает достаточно взвешенный механизм получения допусков — как для парламентариев, так и для сотрудников секретариата.

Однако проект закона содержит и так называемые «узкие места». Например, состав Комитета — его формирование привязано только к требованиям Регламента Верховной Рады Украины, а общая численность парламентариев в Комитете нечеткая, поскольку определен всего лишь принцип «непарности количества членов». При этом законодательно не определены специальные особенные требования к участию депутатов в составе Комитета. То есть делами национальной безопасности полностью реально могут по партийной квоте заниматься как минимум непрофессионалы. А что делать, если в Комитете реально окажется не проукраинский избранник? Такие у нас, к большому сожалению,  существуют, да еще и во время реальной войны за независимость!!!

Достаточно интересно, что, скажем, в США, как и в некоторых других странах НАТО, похожие комитеты в основном заполнены бывшими военными и представителями спецслужб, профессиональными юристами, государственными служащими и высшим менеджментом с гарантированной лояльностью государству, реальным патриотизмом и с соответствующими знаниями. В Великобритании профильный комитет вообще имеет название специального, и хотя формируется и действует под эгидой парламента, но и под жестким присмотром премьер-министра.

Не менее важны требования к формированию секретариата Комитета. Именно персонал секретариата будет выполнять практически всю подготовительную работу, а нередко — и проекты решений. Предусмотрено, что персонал получит доступ к тайной информации, которая предназначена для депутатов в составе Комитета. При этом кадровая регламентация основывается лишь на формировании штата «в соответствии с законодательством о государственной службе». Никакие особые требования к этой категории не выдвигаются, что достаточно рискованно. Даже опыт службы в специальных структурах не обязателен, просто установлено, что «работники секретариата, которые непосредственно обеспечивают осуществление парламентского контроля за деятельностью специальных служб», — «могут иметь» соответствующий опыт (но по логике — могут и «не иметь»). Кроме того, кажется непонятным еще одно требование: претендентам, которым посчастливилось иметь опыт, необходимо «иметь срок увольнения из указанных структур не менее, чем два года». Интересно, почему именно два года? Кажется, в такой чувствительной сфере важные особенности относительно формирования секретариата должны быть выписаны детально и с более четким обоснованием.

В целом все дело нуждается в исключительном балансе интересов, который образует формулу политического нейтралитета, деполитизации и деидеологизации правоохранительных органов. В условиях обеспечения защиты гражданских прав и социальных интересов сотрудников разведки, без которых практически невозможно надеяться на эффективность и результативность деятельности спецслужб.

И еще одно. Акцентируя на парламентском контроле, невозможно не остановиться на вопросе координации деятельности разведывательных органов — путем создания специального органа, в частности, Комитета по вопросам разведывательной деятельности при Президенте Украины, который бы осуществлял непосредственно такие функции. Кстати, это также практика западных государств, в частности, США. И такой орган был бы важным действенным механизмом сотрудничества с парламентским комитетом, именно в части осуществления парламентского контроля. Как показывает практика, промедление с созданием такого органа, передача его функций в СНБО наносит непоправимые убытки системе национальной безопасности и обороны Украины.

Валентин БАДРАК, директор Центра исследований армии, конверсии и разоружения (ЦИАКР);

Петр ГАРАЩУК, военный представитель Миссии Украины при НАТО 2008-2011 гг., проходил службу в органах военной разведки в 1978-2011 гг. генерал-майор запаса