Будем ли иметь федеративно-удельную Украину, или Заметки на полях проекта одной концепции
Недавно я в числе других народных депутатов Украины получил от секретариата Союза лидеров местных и региональных властей пакет из двух документов — проект концепции государственной региональной политики Украины и текст доклада председателя союза В.Тихонова на Совете регионов, который комментирует этот проект. Проблема региональной политики Украины в действительности является одной из важнейших, а изменения в организации власти в государстве, предлагаемые в полученном мной проекте, настолько глубоки (по моему мнению, они фактически приведут к изменению унитарного строя Украины на федеративный), что сам вопрос безусловно нуждается в широком публичном обсуждении. К сожалению, ни проект концепции, ни доклад В.Тихонова до сих пор не стали достоянием общественности, прошли незамеченными на фоне других политических событий. Поэтому я и пользуюсь имеющимся в наличии в сопроводительном письме любезным предложением принять участие в обсуждении указанных документов, чтобы вывести проблему на должный, исходя из ее значения, публичный уровень.
Сначала — немного истории. Где-то в начале 1990-го ныне покойный Вячеслав Чорновил выступил с лозунгом федерализации Украины, очевидно, надеясь, что эта идея поможет русскоязычным жителям Востока и Юга легче примириться с будущей независимостью. Сам Вячеслав Максимович довольно быстро отказался от собственного предложения, более того, стал ее последовательным противником. Однако идея федерализации не умерла. Ее подхватили представители ряда политических партий, которые по большей части опирались на русскоязычных избирателей.
Но принятие Конституции 1996 года навсегда, казалось бы, поставило точку в спорах сторонников унитаризма и федерализации. Статья 2 Конституции прямо провозглашает: «Украина является унитарным государством». (Иное дело, что и эта унитарность является относительной, потому что есть Крымская автономия. Но после нескольких лет конфликтов и напряженности мы сумели, во всяком случае в первом приближении, найти модель отношений центра и этой единственной автономии).
Сегодня, похоже, идею федерализации опять пытаются реанимировать. И на этот раз это делают силы значительно более влиятельные, чем партии Межрегиональный блок реформ или Гражданский конгресс Украины образца 1994—95 годов.
27 сентября прошлого года граждане Украины едва ли не впервые узнали о существовании Союза лидеров местных и региональных властей. Государственные СМИ объявили в тот день о торжественном подписании Президентом Л.Кучмой и руководителями союза Декларации о совершенствовании государственной региональной политики. Напомню, именно в том документе впервые всплыла, казалось, уже похороненная идея двухпалатного парламента и расширения полномочий регионов. Именно там речь шла и о возможности проведения референдума для внесения соответствующих изменений в действующую Конституцию.
Многие восприняли тогда это событие только как удачный предвыборный ход, призванный еще теснее сплотить вокруг Л.Кучмы губернаторов и мэров. Надеялись, что после победы Л.Кучмы на выборах он первый откажется от идеи перераспределения власти в пользу региональных «князей». К тому же всем было понятно, что в рамках действующей Конституции легитимно провести референдум по изменению той же Конституции невозможно.
Но неожиданно идее дали ход. 23 декабря прошлого года Печерский райсуд объяснил, что ничего противозаконного в идее референдума нет.
Сегодня сложно предсказать, чем закончится история с референдумом. Но интересно и поучительно рассмотреть, какой именно должна быть модель власти в Украине, исходя из представлений уже упоминавшихся лидеров местных и региональных властей.
Дело в том, что сразу после декларации Л.Кучма 30 сентября подписал распоряжение о создании Комиссии по разработке концепции государственной региональной политики. 23 декабря прошлого года (в тот же день, когда вынес свой «исторический» вердикт Печерский райсуд!) комиссия подала документ, который был представлен на следующий же день на заседании Совета регионов при Президенте председателем Луганского облсовета В.Тихоновым.
Сам документ под названием «Концепция государственной региональной политики Украины. Проект», несмотря на наличие большой плеяды имен уважаемых разработчиков, в общем целостного и законченного впечатления не производит. Первые два его раздела, занимающие в сумме полторы страницы, состоят из общих фраз, с которыми сложно не согласиться. Ну кто же будет выступать, скажем, против «увеличения национального богатства страны путем эффективного использования ресурсов каждого региона» или против «гармоничного и сбалансированного развития регионов»?
Значительно интереснее третий раздел, носящий скромное канцелярское название «Усовершенствование регионального управления и местного самоуправления». Он содержит целых два варианта организации власти на региональном уровне. Но оба выписаны настолько неконкретно, что может пригодится разве что услужливо прилагаемый доклад В.Тихонова на уже упомянутом Совете регионов.
Из него становится ясно: от определенной Конституцией системы региональной власти и местного самоуправления предлагается не оставить практически ничего.
Но начнем с начала. Статья 140 Конституции четко определяет: местное самоуправление в Украине является правом территориальной общины — жителей села или добровольного объединения в сельскую общину нескольких сел, поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного значения. При этом районные и областные советы являются органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы общин сел, поселков, городов.
Эта запись не стала выдумкой «конституционной ночи» 28 июня 1996 года. Она логично завершила продолжительную дискуссию на тему о том, что является базовым уровнем самоуправления. Дискуссию, которая велась еще с 1990 года. И решила ее весьма демократическим способом. Базовой является община населенного пункта, с которой связаны конкретные жизненные интересы людей. Район и область являются только надстройками, представляющими общие интересы территориальных общин.
Отмечу — в этой концепции, заложенной в Конституции, не предусмотрена регионализация, а тем более федерализация государства. Потому что главным провозглашается не интерес Донецкой или Закарпатской областной бюрократии, а конкретные интересы конкретных людей из Мукачево, Хуста или Мариуполя.
Взамен документ Союза лидеров (в толковании ее лидера В.Тихонова) предлагает изменить все с точностью до наоборот. Базовым уровнем фактически станет область — с законодательным закреплением областной собственности и областного содружества (то есть речь будет идти де-факто о «народе Житомирщины, Сумщины или Луганщины» и о его собственности).
Территориальные общины предлагается увеличить до уровня сельских районов, передав последним те же полномочия, что и городам областного значения. Вместо этого за селами, поселками и городами районного значения предлагается оставить «минимальный объем полномочий» (на практике это, очевидно, будет означать, что самые мелкие дела наш селянин вынужден отныне решать уже не в родном сельсовете, а в далеком районе, у незнакомого чиновника и часто — за взятку).
То есть практически предлагается сделать из областей жестко централизованные (потому что у общин населенных пунктов остаются только «минимальные полномочия») «государства в государстве». Областной совет (в состав которой могут баллотироваться и мэры городов) выбирает председателя и руководителя исполнительного органа (возможно — в одном лице). При этом Президент будет назначать уже не главу облгосадминистрации, а только префекта области, не имеющего каких-либо исполнительных или координационных функций. Единственной его обязанностью будет направлять в будущие административные суды иски на незаконные действия местных должностных лиц...
Строй Украины фактически превращается в федеративный (проект концепции далее говорит об «унитарности», но это уже становится пустым ритуальным словом, лишенным реального содержания). Хотя, возможно, тут больше подходило бы не слово «федеративный», а именно «удельный». Ведь в наших условиях руководители регионов в совершенстве научились обеспечивать любой нужный состав местных советов. И если местные ячейки политических партий еще могут критиковать политику киевской власти, то не дай Бог сделать что-то против интересов местного губернатора. Расплата будет быстрой и беспощадной. Поэтому практически независимые от Киева области со своими «сообществами»-«народами» и своими карманными мини-парламентами без преувеличения будут превращаться в новые удельные княжества с собственными законами и собственной политикой.
А значит, по мнению разработчиков, изменения требует и организация власти на национальном уровне. Для этого создается Палата регионов, по два или по три депутата которой избирается каждым облсоветом. Тут же В.Тихонов очерчивает круг будущих «сенаторов»: «Уверен, что в раду регионов будут избираться достойнейшие — самые талантливые, видные и рассудительные, например, губернаторы, председатели облсоветов, мэры областных центров...» Как говорят на «гнилом Западе» — no comments. Без комментариев.
Проект концепции завершают этапы ее осуществления (вплоть до 2010 года) и обстоятельно расписанный перечень первоочередных актов по ее выполнению. В частности, концепцию предусматривалось утвердить указом Президента уже в феврале. А в марте — создать центральный орган государственной исполнительной власти — национальное агентство регионального развития.
Сейчас ни указа, ни агентства еще не имеем. Что это — обычная в наших условиях бюрократическая волокита? Или на Банковой наконец осознали, что территориальная целостность государства — не та вещь, к которой стоит относиться легкомысленно?
Хотелось бы верить именно во второе.
