«Институциональная ловушка»

Давно вынашивал мечту пообщаться с доктором юридических наук, профессором кафедры административного, финансового и информационного права, директором Научно-исследовательского института сравнительного публичного права и международного права УжНУ, советником Главы Конституционного Суда Украины в 2008—2010 годах, известным в Европе ученым-конституционалистом, автором более 250 учебников, монографий и научных статей, активным автором правовых и общественных изданий, человеком с активной гражданской и ярко выраженной патриотической позицией Михаилом САВЧИНЫМ — своего рода визитной карточкой нынешней генерации юридической школы Ужгородского национального университета.

«ИМЕЕМ СОЦИАЛИЗМ НА БУМАГЕ, А В РЕАЛЬНОЙ ЖИЗНИ ЗА ВСЕ ПЛАТИМ»

— Нынешняя Конституция Украины отражает общественно-политические реалии или, может, нуждается в новой редакции?

— Есть несколько проблем. Первая — амбивалентность Конституции. Если взять права человека, то она сочетает либеральный и социалистический подходы. Возьмем, например, медицинское обеспечение. По сути, сегодня — это голая декларация. В этой сфере существует позитивная обязанность государства — ввести общеобязательное медицинское страхование, что до сих пор не сделано. Наша экономика объективно не справляется с должным финансовым обеспечением бесплатных медицинских услуг для граждан. При бывшем и.о. министра здравоохранения пани Ульяне Супрун посчитали, сколько примерно будет стоить лечение. А ее чуть ли не распяли за это. И чисто из политической «целесообразности» власть не принимает закон о медицинском страховании. Хотя это ее самая основная задача, поскольку, когда человек заболел, страховая компания хоть частично сможет взять расходы на себя. В итоге мы имеем социализм на бумаге, а в реальной жизни за все платим! То же самое и с задекларированным правом на бесплатное жилье.

Второй момент — когда произошла Революция достоинства, мы вернулись к Конституции в редакции 2004 года. По сути, парламент не может принимать такие акты в таком режиме. Бывают случаи, когда старое право не может урегулировать эту проблему. Если помните, в то время В.Янукович покинул правление, не было премьер-министра, не было целого ряда министров и некому было принимать управленческие решения. Это, по сути, классическая революционная ситуация. Начали выравнивать ситуацию, внося изменения в Конституцию, чтобы заполнить вакуум власти и ее преемственность.

И третье направление — децентрализация публичной власти. Она требует определения принципов субсидиарности, согласно которому властные решения должны приниматься на уровне как можно более близком к обществу; по сути, это весь спектр административных услуг должен осуществляться местной радой и управой с передачей всех необходимых ресурсов на места.

Сейчас мы имеем концентрацию власти в канцелярии Президента. При таких условиях на первый план выходит средний менеджмент, но механизм консультации такой, что канцелярия Президента определяет и систему принятия решений. О некоторых из этих вещей говорит А.Богдан, бывший шеф президентской канцелярии. Это — суперпрезиденциализм!

«СУД НЕ УСТАНАВЛИВАЕТ ИСТИНУ ДЕЛА — ОН ГАРАНТИРУЕТ РАВЕНСТВО И ОБЕСПЕЧИВАЕТ СОСТЯЗАТЕЛЬНОСТЬ СТОРОН В ПРОЦЕССЕ»

— Вы работали советником главы Конституционного суда Украины. Резонансные дела рассматривала тогда эта государственная организация?

— Когда я туда попал, у нас было разделенное правление — коалиционное правительство Ю.Тимошенко и президент Ющенко. Это был период сосуществования, когда президент не имеет своего большинства в парламенте и его политическому курсу оппонирует большинство парламента, на которое опирается правительство. В то время много было конституционных представлений со стороны президента, которыми даже оспаривались распоряжения Кабмина о назначении директора департамента, конституционности указов президента. И таких обращений было в месяц очень много.

Более полутора лет, в течение 2005—2006 годов, Конституционный суд не функционировал, не хватало судей, не хватало кворума. Избранных по линии съезда судей парламент не приводил к присяге. Верховная Рада устроила обструкцию суда как рефлексию на скандальное решение «1 + 1 = 1» (о третьем сроке Л.Кучмы). И тогда, для восстановления репутации Конституционного суда, я предложил обратить внимание на необходимость рассмотрения как можно большего количества дел относительно официального толкования Конституции и законов по обращениям частных лиц и принятия решений. Отмечу, что в то время это была единственная возможность частным лицам обратиться в Конституционный суд. Поэтому в 2009 году мы вышли на высокие показатели, которые даже после введения конституционной жалобы пока не превышены.

Эти дела касались конституционных свобод, в частности права на защитника, права собственности, процессуальных прав. Мы защитили права юрисконсультов предприятий и юридических служб предприятий. Теперь «адвокатская монополия» утверждает, что только адвокат может представлять лицо в процессе и только в некоторых категориях дел по социальным, трудовым спорам — предоставлять услуги может не адвокат. Это ограничивает адвокатов, творящих произвол, так называемых «решал», потому что ни один юрист не может гарантировать на 100 процентов, что выиграет процесс, поскольку может быть недостаточно доказательств. Суд не устанавливает истину дела — он гарантирует равенство и обеспечивает состязательность сторон в процессе и будет исходить из того, какие доказательства представлены сторонами. Если доказательства не зафиксированы должным, он будет исходить из тех доказательств, которые допустимы в процессе. В такой системе координат я не могу давать 100 процентную гарантию выигрыша дела. Если ее дает адвокат, тогда он недобросовестный. А чтобы формализовать такие обязанности — следует вводить страхование адвокатской деятельности. Тогда и само адвокатское самоуправление будет следить за этими случаями больше.

«ВОПРОС ЗАПУСКА ПАРЛАМЕНТСКИХ КОНТРОЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР ОСТРО СТОИТ ЕЩЕ СО ВРЕМЕН УБИЙСТВА Г.ГОНГАДЗЕ»

— На ваш взгляд, сегодня Конституционный суд как институт выполняет свою миссию?

— Мы относимся к романо-германской правовой семье и у нас централизованная модель конституционной юстиции. В США общие суды творят судебный прецедент, основополагающая роль во многом принадлежит Верховному суду. У нас — иначе, у нас суды не создают прецеденты, так как связаны законом. Один из идеологов конституционного контроля Кельзен говорил, что должна быть система обеспечения верховенства Конституции. Он разработал доктрину иерархии правовых норм. Существуют нормы более высокого порядка, то есть конституционные нормы, которые нуждаются в защите.

Практика показывает, что в странах континентальной Европы в конституционных судах также есть карьерные судьи, но предпочитают тех лиц, которые хорошо разбираются в процессе. К примеру, среди судей Федерального конституционного суда Германии есть и бывшие члены парламента, но из числа профессоров права. У них иначе функционирует система, очень активно приобщают профессорские кадры в деятельность министерств, они могут быть советниками при судах с оплатой труда. В немецких учебниках конституционного права написано, что их конституционная традиция базируется на том, что вождь германского племени не мог по своему усмотрению принять решение, а должен был посоветоваться с подданными. Когда мы говорим о современности, то советуются с профессионалами, прежде всего из числа профессоров права. Далее действует академическая иерархия. Ведь у профессора есть ученики, которые способствуют в подготовке его рекомендаций. А если они представлены в команде, то, как правило, представлены различные юридические школы и они придут к общему знаменателю.

Конституционный суд является гарантом разделения властей и призван препятствовать концентрации власти. Вторая его миссия — защита прав человека. Можно ставить перед Конституционным судом вопрос о нарушении прав человека через конституционную жалобу. В Украине мы только можем проверить закон, который применен в конечном судебном решении. Это так называемая статуторная жалоба. Во всех странах, где есть конституционная жалоба, можно даже обжаловать акт местного самоуправления и не надо в суды обращаться. У нас необходимо пройти все судебные инстанции, но непосредственно, ни судебные решения, ни акты публичной администрации нельзя обжаловать в Конституционном суде.

— Недавно Совет Европы подписал с вами контракт в качестве национального консультанта проекта «Поддержка конституционной и правовой реформы, конституционной юстиции и поддержка Верховной Рады в достижении эффективности целей реформы». Расскажите подробнее об этом направлении вашей работы.

— Был отобран пул специалистов, преимущественно в сфере публичного права. У меня направление — конституционная и парламентская реформа. Очевидно, нас будут включать как представителей международных институтов в рабочие группы от имени Совета Европы. Наверное, прежде всего, перед нами будет стоять задача по внесению изменений в Закон «О судоустройстве и статусе судей», в процессуальные кодексы, поскольку есть необходимость имплементации стандартов верховенства права, решений Конституционного суда и Европейского суда по правам человека.

Второе направление — это парламент и его автономия. Например, антиконституционным является положение регламента об отборе конституционных судей и другие подобные процедуры, их имеют право рекомендовать фракции парламента. Согласно Конституции, они участвуют только в формировании правительства. То есть не может регламент парламента предусматривать прерогативы по фракции, которые не предусмотрены Конституцией. И фракция не является органом парламента.

Существуют вопросы осуществления парламентского контроля над спецслужбами, то есть фактического отсутствия такого контроля. Вопрос запуска парламентских контрольных процедур остро стоит еще со времен убийства Гонгадзе. Также необходимо четко прописать процедуру сокращения государственного бюджета в период экономического кризиса, когда рецессия в экономике. Все это, по-моему, не прописано в регламенте.

И, в конце концов, необходимо сбалансировать разделение властей в треугольнике власти «парламент-президент-правительство», в частности упростить процедуру формирования правительства и усиления парламентского контроля над правительством вообще и отдельными министрами (относительно последних эффективного контроля парламента как такового нет). Ну и паблисити — широкое освещение и дискурс о проблемах конституционализма. В частности, я активно публикуюсь в различных изданиях — юридических «Закон и бізнес», «Юридична газета», в медиа «Ї», «Збруч» и других.

ПРОБЛЕМА, КОТОРАЯ ИСКАЖАЕТ СОЗНАТЕЛЬНОСТЬ ВЫБОРА

— Вы активно работаете на развитие гражданского общества, участвовали в последних парламентских выборах. Какой опыт вынесли из них?

— Один из кандидатов в депутаты парламента из Ужгорода, который проиграл на тех выборах, считался фаворитом и формировал клиентелу через директоров ЖЭКов и ОСМД. С учетом того, что его брат руководитель города, он обещал те блага, которые, по своим обязательствам, городские власти должны предоставлять ежедневно, потому что городская управа должна заниматься развитием инфраструктуры. Это ее обязанность, а не прихоть чиновника.

В качестве кандидата в парламентарии меня больше интересовал вопрос, как сориентирован наш избиратель. А ориентирован он в основном патерналистски. Есть избиратели — носители определенных ценностей, которые патернализм не воспринимают. Но, к сожалению, основной избиратель думает, что государство должно ему что-то дать, и тогда он будет благосклонен к именно этому кандидату. Большинство избирателей не имеют представления, чем занимается депутат парламента, депутат областной рады, местной рады или местный голова. Судя по коммуникации, было видно, что это является большой проблемой и на самом деле очень искажает сознательность выбора.

Такое положение вещей — на самом деле институциональная ловушка, которая показывает, как функционируют у нас политические институты и в каком они состоянии. Политические партии имеют слаборазвитые структуры. Соответственно, авторитета нет, так как они поступают с избирателями, как с клиентелой. Люди это понимают и очень цинично относятся к этим вещам: а что ты мне дашь в обмен на голос? А это нас возвращает на первичный этап строительства клиентелы.

Есть еще другая форма, когда общественные структуры служат основой для функционирования тех или иных политических партий, так как они имеют структуру и она имеет свою капитализацию на рынке услуг. И это уже более высокий уровень развития, чем патрон-клиентские отношения, которые, пока, доминируют.

Я на тех выборах понял, что для победы нужно иметь определенные институты. Это могут быть не обязательно политические партии, а прежде всего — известные бренды. «95 квартал», «Рассмеши комика» — не политические структуры, но на основе этого они провели парламентские выборы. Это был такой прикол. «По приколу» они решили включиться в политический процесс и у них получилось, потому что такова эпоха постправды. Это задействованный сейчас тренд в Германии, Франции — популизм. В США Д.Трамп также правый популист. Теперь мы проходим стадию популизма вроде «давайте все попроще» и чтобы «пипл хавал». Такой подход очень скоро принесет очень сложные проблемы, потому что человечество трансформируется — эпоха глобализации, эмиграции, цифровизации. И сейчас пандемия тоже меняет социальные структуры и институты. Потому что «по приколу» можно голосовать, выигрывать выборы, стратегический путь развития общества, но есть хочется реально. И, в основном, самыми голодными являются те, кто голосует «по приколу».