Как «перекраивали» Польшу и Чехию

Административно-территориальная реформа в Украине под руководством вице-премьера Романа Бессмертного споткнулась о первый же пробный камень — Киевщину. Однако считать это началом конца реформы, по-видимому, рано. Потому что, как показывает опыт стран Центрально-Восточной Европы, многие из них в процессе постсоциалистических изменений территориального строя и системы управления государством сталкивались с теми же проблемами, что и украинцы. «День» предлагает материал о том, как в течение 10 лет проводилась административно-территориальная реформа в Польше и Чехии.

Переход к демократии в странах Центрально-Восточной Европы и приведение политической системы этих стран в соответствие с требованиями интеграции в ЕС требовал восстановления самоуправления и создания посреднического уровня самоуправляющихся единиц между центральными и местными уровнями. В Польше и Чехии достижение этих целей происходило путем проведения деконцентрации и административной децентрализации власти и регионализации территориального строя государств. Конечной целью реформы было создание более эффективных, прозрачных и гибких политических институтов, чувствительных к потребностям граждан и способных обеспечить развитие гражданской активности.

Административно-территориальная реформа в Польше и Чехии проводилась в два этапа и продолжалась около 10 лет. Первый этап реформирования в обеих странах начался изменением структуры административно-территориального деления и расширением полномочий органов местного самоуправления базового уровня. Так в 1990 г. в Польше начался возврат к трехуровневой структуре административно-территориального деления, который существовал до административно-территориальной реформы 1973 — 1975 гг. При сохранении границ и численности гмин (общин) и воеводств (областей) вводилась такая административно-территориальная единица, как район. Он подчинялся воеводству без собственных обязанностей и полномочий и выполнял технически-организационные функции. В том же 1990 г. Чехословакия отказалась от трехуровневой структуры административного-территориального строя — муниципалитет, район, область, введенного в 1960 г., и вернулась к двухуровневой структуре (сохранилась и после распада Чехословакии в 1992 г.). Область была признана образованием, которое не отвечает традициям самоуправления в Чехии, и была отменена, а ее обязанности переданы районам и общинам. Соответственно произведенным в обеих странах изменениях существенно изменился порядок формирования и объем полномочий органов местного самоуправления базового уровня. Прежде всего, общины получили право выбирать муниципальные правительства и проводить местные референдумы; формировать и распоряжаться бюджетом; обеспечивать социально-экономические, культурные и коммунальные потребности общины. К полномочиям гмин в Польше также была передана ответственность за приватизацию государственной собственности. Однако районы в Чехии и воеводства в Польше в этот период проведения реформы оставались в структуре центральной власти и имели право отменять решение органов местного самоуправления.

В течение первого этапа административной реформы в Польше и Чехии не прекращалась дальнейшая работа над проработкой моделей административно-территориального строя. В обеих странах продолжали работать комиссии по подготовке проектов реформ: Государственная комиссия по делам административной реформы в Польше, сформированная в 1990 г., и две комиссии в Чехии, сформированные в 1993 г. и возглавляемые представителями коалиционных Гражданской демократической партии и Гражданского демократического союза конкурирующих партий. Эти комиссии подготовили планы предложений по реформированию административно-территориального строя с учетом величины территории и количества населения страны, имеющегося в стране исторического опыта и традиций самоуправления. В подготовленных документах предлагались модели территориальной реорганизации и пути проведения реформы: определялось количество регионов; их конституционный статус и подчинение органам власти; статус органов среднего уровня. Однако до следующих парламентских выборов в 1997 г. в Польше, 1998 г. в Чехии проработка и выбор конкретной модели административно-территориального строя государств и переход к формированию нормативно-правовой базы реформ тормозился по причинам как объективного, так и субъективного характера.

Во-первых, сложной для решения была дилемма между необходимостью существования сильной центральной власти, способной обеспечить эффективность системных реформ в период перехода от авторитаризма к демократии, и необходимостью развития институтов демократии, в частности развития местного самоуправления.

Во-вторых, обе страны столкнулись с необходимостью выделения значительных средств для реализации административно-территориальной реформы на довольно сложном этапе экономических реформ. Особую остроту проблема отсутствия фондов для финансирования экономического развития регионов обрела в Польше.

В-третьих, общими для обеих стран была переоценка опасности регионального сепаратизма и усиления зарубежных влияний на пограничной территории (Польши с Германией, Чехии с Австрией).

В-четвертых, активными противниками реализации административно-территориальной реформы в Польше выступала правящая в период 1993 — 1997 гг. коалиция — Союз левицы демократической — Польская народная партия. Реформа тормозилась под давлением ПНП, поскольку предполагаемое реформой укрупнение воеводств с преобладанием в них влияния городов и урбанизированных территорий ослабляли позиции сельскохозяйственных регионов, где проживал основной электорат ПНП.

В-пятых, сопротивление проведению территориальной реформы в Польше оказывалось также со стороны местной бюрократии и некоторых общин. И те, и другие в результате укрупнения теряли свой статус и влияние в условиях нового административно-территориального устройства.

Победа на парламентских выборах в Польше коалиции Акция выборча «Солидарность» — Союз свободы в 1997 г. имела следствием активизацию законодательной и учредительной стадии реформ и в январе 1999 г. реформа вошла в силу. В результате проведения реформы Польша завершила переход к трехуровневой структуре административно-территориального строя. В результате реформирования административно-территориального строя страны количество воеводств с 49 сократилось до 17 (Варшава имеет статус региона). Кроме этого, восстановлена традиционная для Польши территориальная единица — повит (создано 308), и сформировано почти 2,5 тыс. гмин.

В Чехии дебаты вокруг двух предложенных рабочими комиссиями проектов продолжались в течение 1996 — 2000 гг. Ни один из проектов не получил убедительной поддержки, а дебаты приобрели затяжной характер. Преграды для реализации административной реформы имели идеологический характер и состояли в различии взглядов проправительственных парламентских сил и оппозиции на место и роль местного самоуправления в развитии демократии. Доминирующая в правящей коалиции Гражданская демократическая партия и ее председатель — премьер-министр В. Клаус выступали сторонниками централизованной административной системы и считали, что единственными посредниками между органами местного самоуправления базового уровня и центральной властью могут быть только партии. Поэтому органы местного самоуправления второго уровня не нужны. Несмотря на то, что в 1997 г. парламент Чехии одобрил закон о двухуровневой структуре административного разделения страны, которые в границах и названиях воспроизводили территориальную структуру периода 1948 — 1960 гг., реальное введение нового административно-территориального строя страны произошло только в 2000 г., после принятия законов о выборах в органы местного самоуправления, определения их статуса, полномочий и отношений с местной и центральной властями. По сформированной в течение 1997 — 2000 гг. нормативно-правовой базе в Чехии создано 14 самоуправляющихся краев (до реформы их количество составляло 8) и 6 тыс. 242 общины.

В итоге административно-территориальная реформа в Польше и Чехии обеспечила формирование многоуровневого управления, свойственного ЕС. Это предоставило возможность этим странам и получать определенные преимущества от структурной политики ЕС, и влиять на процесс реализации региональной политики ЕС через Комитет Регионов. Однако проблемы кадрового обеспечения в период реализации реформы, прежде всего в Польше, вызвали проблемы эффективной реализации стратегий регионального развития. По оценкам и экспертов евроструктур, и польских аналитиков, в стране усиливается разрыв в уровне социального и экономического развития регионов. Представители Еврокомисии указывают, что одной из причин таких региональных диспропорций является недостаточно эффективное использование выплат из структурных фондов ЕС, в первую очередь для стимулирования инновационного развития и содействия инвестициям в депрессивных регионах.

Подводя итоги, следует отметить, что в результате проведения административно-территориальной реформы в этих центральноевропейских странах изменилось распределение полномочий между центральными и самоуправляющимися органами власти. К компетенции центральных правительств отнесено определение стратегий развития государства и общества, внешняя и оборонная политика, проблемы национальной безопасности. Самоуправляющиеся органы обеспечивают приближение системы оказания услуг к населению, содействуют экономическому развитию регионов, в частности, через обеспечение трансграничного сотрудничества. Значительную роль сыграли децентрализация и регионализация, проведенные в процессе административно-территориальной реформы, в обеспечении интеграции посткоммунистических обществ с ЕС.

Приобретенный в Польше и Чехии опыт подготовки и проведения реформирования административно-территориального строя показывает, что этот процесс имеет довольно сложный характер, поэтому нуждается во взвешенном и умеренном подходе. И залогом удачного разрешения проблем административно-территориальной реформы являются, во-первых, определение оптимальной модели, которая бы сочетала, с одной стороны — мощные полномочия центральных органов власти, необходимых для эффективной реализации социально-экономических и политических реформ в стране; с другой — содействовала развитию демократии через усиление в политической системе страны роли местного самоуправления — в соответствии с нормами ЕС. Во-вторых, разрешение проблемы квалифицированного кадрового обеспечения функционирования реформированных органов местного самоуправления.