«Когда хуже некуда – надо двигаться вперед»

Реформа децентрализации идет в Украине уже два года подряд, и на начало следующего количество объединенных территориальных громад будет составлять 367. В декабре на Одесчине, как и в других регионах, проходят первые выборы депутатов (11 декабря уже состоялись в Затишанской ОТГ) и глав трех объединенных территориальных громад. Сейчас в области уже немногим более года функционируют 8 ОТГ (с октября 2015-го), поэтому на начало 2017-го их будет уже 11.

Мероприятия по объединению громад в области, как и в Украине в целом, стартовали в 2015 году и продолжаются по сей день. По большей части информационно-разъяснительной работой в селах и городах как ранее, так и в настоящий момент, занимаются общественные организации. В отличие от многих других областей, где в облгосадминистрациях назначены ответственные за проведение децентрализационной реформы заместители глав ОГА, на Одесчине такой должности до сих пор нет. Самоустранились от реализации этих перемен и в областном совете, более того: в прошлом году депутаты областного собрания смогли проголосовать за перспективный план формирования ОТГ только со второго раза, а в этом году необходимые изменения к плану до сих пор не приняты. Поэтому фактически местные жители брошены один на один с реформой и пониманием этапов ее реализации, а это далеко не добавляет ей баллов в глазах граждан, которые и так привыкли не ждать ничего позитивного от государственной политики.

ПРИМЕР ПРЕДШЕСТВЕННИКОВ

Сейчас в селах и городах внимание приковано к тем, кто начал процедуру объединения в прошлом году, — восьми ОТГ Одесчины. Логика простая: сначала посмотреть, как пойдут дела у соседей, а затем решать, идти этим путем или нет.

А первые достижения уже есть. Так, по информации регионального консультанта по бюджетным вопросам Ассоциации городов Украины Олеси Голинской, собственные доходы местных бюджетов ОТГ выросли более чем в 3 раза, а кое-где — и в 4 раза (в целом примерно на 100 млн грн) по сравнению с прошлым годом.

При этом рост бюджетов обеспечен не только за счет государственной субвенции (а это более 60 млн грн на 8 громад области), но и благодаря бюджетной децентрализации и привлечению собственных ресурсов. За счет дополнительных поступлений в громадах реализованы сотни инфраструктурных проектов: от школьных капремонтов до освещения улиц и ремонта местных дорог. Лидерами по выполнению бюджетов стали Биляевская ОТГ (громада является донором государственного бюджета), Балтская и Красносильская громады, где уже сейчас перевыполнение доходов составляет от 110 до 140%.

В ОТГ признаются: в то, что государство выполнит свое обещание и предоставит инфраструктурную субвенцию, верилось мало. Скорее надеялись на рост бюджетов благодаря переструктурированию бюджетной политики и получению дополнительных источников поступлений. Впрочем, субвенция в полном объеме была перечислена, что добавило баллов в принятии реформы в глазах тех, кто колебался.

При этом главы громад, которые работают в новых условиях немногим более года, признаются, что путь был нелегким, но преемникам повезло немного больше. «Мы шли этот год впереди законодательства. Потому что нужно было работать, решать вопросы, а законодатель шел следом, постоянно отставая. Так происходит и в настоящий момент. Но нашим преемникам будет легче: мы очень часто сами составляли нормативные акты, сами придумывали формулу распределения бюджета между членами громады, сами разрабатывали положения о новых управлениях, сами рассчитывали штатные расписания. А теперь новым громадам будет легче — они просто могут спросить, как это делали мы, в чем ошиблись и как сделать лучше», — рассказывает глава Великомихайловской ОТГ Татьяна Жарская.

ДЕЗИНФОРМАЦИЯ И СТРАХ

Помимо сомнений в том, что государство выполнит взятые обязательства и отдаст многие управленческие рычаги на места, добавлялись еще и скептические настроения касательно серьезности намерений: мол, как и многие другие реформы, эта так же будет похоронена, поэтому нет смысла спешить что-либо менять. А к традиционно ироническому отношению к инициативам власти добавилось еще и вполне реальное сопротивление местных элит, которые поняли, что в случае проведения реформы они потеряют свою практически абсолютную власть в селах.

«Если говорить о причинах, которые тормозят децентрализацию в Одесской области, то можно отметить как общие (характерные для всей страны), так и специфические (присущие региону). К общим можно отнести значительный уровень недоверия населения к власти и реформам, которые она предлагает; манипулирование со стороны отдельных политических сил информацией о цели и результатах реформы; сопротивление местных элит (властных и деловых). Что касается специфических проблем, присущих Одесчине, то здесь можно назвать следующие. Во-первых, это манипуляции со стороны отдельных политиков национальными вопросами в процессе объединения громад, преимущественно в южных районах. Во-вторых, отсутствие утвержденного перспективного плана формирования объединенных громад, который охватывает всю территорию области. В-третьих, в отличие от других областей, спецификой нашей является то, что на местах сопротивление реформе оказывают представители районных рад, тогда как по стране в целом это преимущественно делают представители райгосадминистраций», — рассказывает координатор Офиса реформ по вопросам децентрализации в Одесской области Юлия Молодожен.

Поскольку ни один из властных институтов в области не взял на себя миссию проведения разъяснительной работы, этим вопросом занимаются общественные организации. Помимо Офиса реформ за делу взялась Ассоциация городов, которая на протяжении полугода проводила в Украине децентрализационный марафон — проект, направленный как раз на ознакомление граждан с особенностями изменений. Фактически это была информационная кампания на местах, которую осуществляла не власть, а общественные активисты — эксперты по правовым, бюджетным, коммуникационным вопросам.

«Чаще всего люди спрашивали нас, надолго ли эта реформа, на самом ли деле власть передается на места, решится ли вопрос о передаче земель органам местного самоуправления, будут ли закрываться школы, ФАПы и детсады. Вопросы повторялись от села к селу, от городка к городку, и мы понимали, что кое-где это просто отсутствие информации, но по большей части результат дезинформации. Причем нередко нам так и говорили: «Перед вами здесь был депутат, он говорил, чтобы мы не верили никому, что нас обманывают, что децентрализация означает продажу нашей земли и повышение тарифов до уровня городских». Представляете? Но если сравнивать ситуацию с минувшим годом, а я могу это сделать, потому что работала в этой сфере и тогда, то люди намного лучше начали воспринимать реформу. Даже скажу так: саму идею люди одобряют. Больше всего их беспокоит, что в действительности опять обманут», — говорит консультант АМУ Олеся Голинская.

ПЕРВЫЕ ВЫБОРЫ И СОТНИ КАНДИДАТОВ

В этом году в Одесской области процесс обсуждения реформы существенно оживился даже несмотря на преграды и недоработки власти. Если еще в первом полугодии жители сел и городков чаще спрашивали о том, стоит ли проводить изменения или лучше подождать, то уже с лета ситуация ощутимо изменилась. К концу лета к выборам были готовы пять громад — как в центрально-северных районах области, так и пригородных. Впрочем, из-за отсутствия законодательно урегулированного процесса создания ОТГ из числа населенных пунктов, которые принадлежат к разным районам, Центральная избирательная комиссия отказала в проведении выборов двум громадам. Еще в трех — Затишанской (Захаривский район), Коноплянской (Иванивский район), Ширяевской (Ширяевский район) — выборы назначены на декабрь.

По информации общественной сети ОПОРА, избирательные кампании здесь состоялись довольно активные: на депутатские мандаты в целом претендовало более 200 кандидатов, также по нескольку кандидатов конкурировали и на должности глав ОТГ.

Первые выборы состоялись 11 декабря в Затишанской ОТГ (Захаривский район). По оценкам наблюдателей ОПОРЫ, избирательный процесс проходил без существенных нарушений, хотя материально-техническая база на избирательных участках находилась в весьма неудовлетворительном состоянии. В частности, на некоторых участках главы ДИК были вынуждены самостоятельно носить дрова, чтобы хоть как-то согреться в помещениях для выборов. По результатам гонок победу предварительно одержал действующий глава Затишанской поселковой рады Геннадий Топольницкий, который набрал вдвое больше голосов, чем его ближайший конкурент.

Самый длинный путь к объединению прошли жители Коноплянской ОТГ, так как здесь активное обсуждение и первые шаги к созданию ОТГ начали делать еще более года назад.

«Конечно, я прекрасно понимаю, что создание ОТГ для главы центральной громады — риск. Процедура объединения предусматривает проведение выборов, то есть это очередная проверка на доверие людей. У нас в области, кстати, есть пример громады, где процессу объединения положила начало глава сельрады, которая потом проиграла выборы. Но у нас уже давно есть понимание, что без децентрализации пути вперед не будет. Здесь «или» — «или». Хуже некуда, поэтому нужно двигаться вперед», — считает глава Коноплянской сельрады Александр Волошин.

Эксперты прогнозируют, что в следующем году процесс добровольного создания ОТГ оживится, особенно если законодатель упростит процедуру и примет необходимые нормотворческие акты.

«По меньшей мере 12 законопроектов нуждаются либо в принятии, либо в существенной доработке. Это бы в разы упростило работу наших объединенных громад, дало бы дополнительные источники финансирования, позволило бы чувствовать себя уверено. Впрочем, по непонятным причинам этого не происходит. Но желание объединяться у людей растет, если процесс не будет тормозиться искусственно, то мы прогнозируем, что на выборы в первом полугодии выйдет еще ряд громад. Кроме того, не стоит забывать, что, в соответствии с концепцией реформы, 2017 год является завершающим годом в процессе создания ОТГ, поэтому многие захотят осуществить эту процедуру раньше — чтобы успеть до того как громады объединят «сверху», — прогнозирует эксперт О.Голинская.