На острове доктора Моро

Что бы вы сказали о стране, которая бы анализировала возможность создания ядерного оружия только с точки зрения прибылей заводов, способных поставлять необходимые материалы и оборудование? Если бы многомесячная дискуссия ограничивалась двумя вопросами: какие заводы получат наибольшие контракты и как это изменит расстановку сил на рынке? Наверное, вы бы сочли такую картину слишком невероятной. В какой стране найдутся настолько могущественные промышленники, настолько безответственные политики и настолько бесправные жители?! Между тем подобным образом Украина готовится поменять политическое устройство, сила которого не уступает атомной энергии.

Происходящее кажется странным только со стороны. Вблизи все выглядит логичным и закономерным. Парламент проголосует за введение парламентско- президентской системы власти, потому что она дает ему больше полномочий. Президент приветствует такое решение, потому что оно сохранит ему шансы остаться влиятельным политиком после 2004 года, когда он должен покинуть свой пост. Мнение Кабинета Министров никого особенно и не интересует, потому что никаких полномочий вмешиваться в этот процесс у него сейчас нет. К тому же новая модель сулит правительству больше прав, и оно готово согласно покивать головой.

Впрочем, неправильно бросать камни в лидеров страны за то, что они думают о своих личных выгодах. Это нормально. Ни в одной стране мира политическое устройство не менялось, если это не отвечало интересам правящей силы. От борьбы аристократий, олигархий и демократий в греческих городах-государствах и до идущих сейчас перестроек режимов в Афганистане и Ираке новая система власти всегда устанавливалась только при согласии эту власть имевших. Проблема состоит в другом. Хорошо просчитав плюсы и минусы введения новой модели власти лично для себя, сторонники и противники изменений украинской Конституции совсем не анализируют, чем это обернется для страны.

Крупные недостатки имеют все без исключения политические устройства, в том числе действующие в развитых странах. Американская модель разделения власти между президентом и Конгрессом крайне усложняет принятие ими трудных решений. Стороны опасаются брать на себя ответственность за непопулярные шаги, с большей готовностью критикуя инициативы друг друга. А британская система, позволяющая правящей партии быть решительной, оставляет мало возможностей для альтернативной точки зрения. Она может взять реванш на следующих выборах. Но чередование во власти противоборствующих сил плохо влияет на последовательность государственной политики, придавая стране черты сказочного Тяни-Толкая. Между тем США и Британия — едва ли не лучшие в мире образцы президентской и парламентской моделей власти.

Идеального устройства попросту нет. Американские политологи Кент Уивер и Берт Рассел, анализировавшие десять лет назад целесообразность изменения Конституции США, пришли к выводу, что любая реформа, решая одни проблемы, одновременно создает другие. Они заключили, что выбор наилучшей модели фактически означает выбор наименьшего из зол. «Зло» очень индивидуально для каждой страны, поскольку зависит от стоящих перед ней задач. Чтобы выиграть от смены политического устройства, страна должна очень точно знать, какие проблемы ей нужно решить в первую очередь и какие она согласна терпеть. Беспроигрышного варианта не бывает.

Предлагаемый в Украине переход к парламентской модели гарантированно затруднит процесс принятия важных решений. Ни одна из украинских политических сил в ближайшие годы не сможет самостоятельно создавать большинство в парламенте по примеру британских консерваторов или лейбористов. Это означает, что страной будут править коалиции из нескольких сил. Опыт других стран говорит, что таким коалициям чрезвычайно сложно проводить согласованную и решительную политику. Это подтверждается и противоречиями, преследующими нынешнее парламентское большинство, состоящее из восьми фракций и групп. А угроза нерешительной власти очень опасна для Украины, нуждающейся в масштабных реформах. Веймарская республика стала образцом демократии для избавившейся от кайзера Германии. Но ее неспособность разрешать послевоенные политические и экономические проблемы привела к власти нацистов.

Другим слабым местом парламентских республик, где правят коалиции, является повышенная нестабильность власти. Разногласия на тему «что делать?» очень часто разрушают политические союзы, особенно в предвыборные периоды. Это ведет к частым сменам правительств, досрочным выборам парламента и разочарованию населения в системе власти. Бесконечные политические кризисы заставили Израиль прибегнуть к прямым выборам премьер-министра. Они же стали одной из причин прихода Франции к президентско-парламентской модели, которую тогда олицетворял популярный де Голль.

Сказанное не значит, что Украина обязана сохранить президентско-парламентскую модель. Такие системы также таят большие недостатки. Если власть в парламенте получают силы, враждебно настроенные по отношению к президенту, между ними немедленно вспыхивает ожесточенная борьба. В результате страна топчется на месте: модель не предполагает победу какой-либо стороны. Если же президенту удается выиграть парламентские выборы и сформировать лояльное ему большинство, тогда в его руках сосредотачивается слишком большая власть. Это создает почву для громадных ошибок. Возможно, примером этого можно считать положение нынешнего президента США, чья партия доминирует и в Конгрессе. Решения Джорджа Буша снизить налоги, которое привело к невиданному дефициту бюджета, и провести за один президентский срок две войны считают радикальными даже многие его сторонники, не говоря о противниках, рисующих его с рогами и хвостом. И это в Америке, где за Конгрессом и президентом внимательно следят пресса и судебная власть!

Не учитывая преимуществ и недостатков обеих систем, Украина рискует провести плохую реформу. Страна не определила, что ей нужно исправить, не говоря уже о понимании того, какую цену за это придется заплатить. Заявление о том, что все осознают необходимость перехода к парламентско-президентской системе, которое поясняет проект Мороза, звучит в этом контексте издевательски. Лозунг о повышении эффективности власти, обосновывающий проект Медведчука — Симоненко и проект Гавриша, слишком расплывчат, чтобы на него можно было опереться. В теории эффективная власть всегда находится где-то посередине между Сциллой анархии и Харибдой авторитаризма. Она должна быть внимательной к мнению граждан, чтобы действовать в интересах всех частей общества. Но она также обязана уметь принимать непопулярные решения, необходимые для разрешения кризисов и пересмотра устаревшей политики. На практике это означает, что в зависимости от стоящих задач страна может нуждаться как в повышении демократичности ее власти, так и предоставления ей большей автономии от общественного мнения.

Какого именно из этих качеств в большей степени недостает украинской власти? Ответ на этот ключевой вопрос сейчас, за несколько дней до голосования Рады, приносит не так много пользы, как должен был бы принести. Все предложенные модели несут угрозу создания власти и слабой, и недемократичной. Реформа может не исправить недостатков действующей системы и ослабить ее достоинства. Именно такие опасения высказали эксперты Венецианской комиссии, заключившие в своем докладе, что проекты не позволят создать понятную и логичную модель власти, а ряд их положений является шагом назад.

Ключом к успеху любой системы является нахождение баланса полномочий у ее носителей власти и ответственности, которая на них лежит. Это не значит, что власть обязательно должна быть разделена на равные доли между тремя ее ветвями, как предлагают авторы украинской реформы. Формула «сильный президент — сильный премьер — сильный парламент» сама по себе гарантирует только вражду между первым и вторым, как показывает опыт Франции. Гарантии «хорошей» власти в другом: избиратели должны получить возможность четко понимать, кто стоит за каким решением, и рычаги для влияния на разработку и проведение политики. Именно под таким углом зрения следует рассматривать звучащие в адрес Леонида Кучмы обвинения в чрезмерной концентрации власти. Проблема не столько в том, что институт президента за девять лет накопил большие полномочия, сколько в том, что на него не возложили аналогичный объем ответственности. Доказательством этого является число премьеров, уволенных за период его правления.

С точки зрения баланса полномочий и ответственности в новой системе предложение избирать президента Радой выглядит большой ошибкой вне зависимости от того, какой состав парламента и когда он сделает это. Так избираются президенты, играющие церемониальную роль в устоявшихся парламентских системах. В качестве примера можно привести Германию, где избираемый депутатами Бундестага и представителями земель президент координирует свою деятельность с министром иностранных дел во внешней политике и следует воле канцлера и парламента во внутренней. Но Президенту Украины предлагается оставить большие права — от ветирования законов и отмены постановлений правительства до назначения Генерального прокурора. Лишение граждан права избирать его ведет к прямому уменьшению их возможности влиять на носителей реальной власти. Избиратели даже не смогут узнать, кто избрал Президента, который будет играть большую роль в формировании политики их страны: предложенные законопроекты предусматривают тайное голосование за его кандидатуру.

Сказанное не значит, что Украине не нужен пересмотр модели власти. Неожиданный для Украины союз сторонников изменений из власти и оппозиции доказывает, что недостатки действующей системы чувствуют все. Проблема в том, что новая модель создается точно так же, как проектировалась нынешняя. Ее авторы примеряют проекты на себя и своих противников, но не на страну. Кто от этого выиграет? Те, кто лоббирует изменения в расчете занять почетную роль в новой системе координат, очень быстро почувствуют, что почетных ролей там нет. Разделенная между многими власть, оставаясь неподконтрольной избирателям, вряд ли будет способна адекватно ответить на вызовы, стоящие перед страной. Те же, кто блокирует реформу, похоже, уже проиграли. Не использовав шанс улучшить нынешнюю модель путем выявления и исправления ее недостатков, они очень скоро рискуют увидеть перед собой страшилище, каких создавал сумасшедший доктор из романа Герберта Уэллса.