Нужен ли протесту закон?

Вчера в селе Новые Петровцы недалеко от Киева около президентского имения протестировали против ареста активистов партии «Демократический альянс» Максима Панова и Василия Гацько. На минувшей неделе они получили, соответственно, 7 и 5 суток за организацию несанкционированной акции протеста в том же Межигорье. Это мероприятие активисты позиционировали как встречу с народным депутатом Лесей Оробец, о чем была заранее поставлена в известность местная администрация. Впрочем, сельский голова Новых Петровцев Родион Старенький, по его словам, пришел к выводу, что это не встреча депутата с избирателями, а митинг, и поэтому вызвал милицию. Согласно предварительным выводам одного из участников группы общественного наблюдения «ОЗОН» (которая мониторит акции протеста в разных городах Украины), работников «Беркута», патрульной службы, неизвестных особ в черных мундирах без каких-либо опознавательных знаков, а также лиц в штатском со средствами фиксации и рациями всего было около 100 человек, в то время как участников акции — около 80. Милиция без объяснения причины окружила протестующих в плотное кольцо, разблокировать которое удалось только после приезда начальника ГУ МВД Украины в Киевской области Валерия Мазана и его прямого приказа освободить людей.

Вчерашние события под президентским имением, кроме прочего, в очередной раз продемонстрировали размытость украинского правового поля относительно мирных собраний. Так, сельский голова Родион Старенький, оправдывая появление на авансцене милиции, ссылался на постановление Президиума Верховной Рады СССР от 1988 года, согласно которому о проведении мирного собрания нужно предупреждать за 10 суток. В то время как ст. 39 Конституции Украины, которая имеет наивысшую юридическую силу, говорит, что о проведении акций граждане должны извещать «заблаговременно», а о каких-то конкретных сроках не говорится. Теоретически это и немало других недоразумений мог бы урегулировать закон. Но не все так просто...

В конце минувшей недели Европейский суд по правам человека обнародовал решение по делу «Веренцов против Украины». Это первое «украинское» дело в ЕСПЧ, касающееся свободы мирных собраний. И государство это дело проиграло. В своем решении Евросуд, в частности, призывает Украину прояснить законодательное поле в области мирных собраний и заполнить законодательный пробел. Но решение ЕСПЧ не принесло ожидаемой однозначности, а, скорее, наоборот, заострило жесткую дискуссию в среде украинских правозащитников — о целесообразности или нецелесообразности принятия специального закона о мирных собраниях. С промежутком буквально в несколько часов вчера состоялись две пресс-конференции правозащитников, которые озвучили абсолютно разные интерпретации решения Евросуда.

Так что же имел в виду Европейский суд?

Об этом нам удалось пообщаться с двумя соавторами одного из важнейших документов в области обеспечения свободы мирных собраний — «Руководящих принципов по свободе мирных собраний», разработанных ОБСЕ. Нил Джарман и Майкл Гамильтон приехали в Киев по приглашению Центра гражданских свобод — для обсуждения подготовки общественного доклада по результатам наблюдения за печально известным митингом 6 мая минувшего года в Москве. О решении ЕСПЧ, целесообразность принятия закона о мирных собраниях и протестной ситуации в странах постсоветского пространства свою экспертную, но частную точку зрения нам сообщили председатель Совета экспертов ОБСЕ по вопросам свободы мирных собраний, директор Института изучения конфликтов Нил ДЖАРМАН и член группы экспертов ОБСЕ/БДИПЧ по вопросам свободы мирных собраний, профессор Центральноевропейского университета Майкл ГАМИЛЬТОН.

Нил ДЖАРМАН:

ДОЛЖНА БЫТЬ ПРЕДУСМОТРЕНА ВОЗМОЖНОСТЬ СПОНТАННОГО ПРОТЕСТА...

— Нил, что вы думаете об этом решении Европейского суда? Это рекомендация принять специальный закон о мирных собраниях или оно может означать внесение изменений и поправок в уже существующие?

— Суд указывает на то, что ситуация требует прояснения. Я думаю, что принятие закона — это одна из опций, но она не является обязательной. Главный смысл в том, чтобы придать ситуации определенность, чтобы люди понимали, в чем состоит процедура, которой они должны придерживаться, — это касается как организаторов акций, так и власти. Не все страны имеют законы о мирных собраниях. Среди тех, кто не имеет, — Ирландия. Швейцария имеет законодательную регуляцию только на локальном уровне в некоторых регионах, в Великобритании собрания регулируются не специальным законом, а отдельными положениями, которые включены в другие законы.

— В странах, которые вы только что назвали, принципиально иная ситуация с верховенством права. Надо ли Украине, ввиду наших обстоятельств, принимать отдельный закон? Какими будут ваши рекомендации, учитывая опыт работы с постсоветскими странами?

— Общая процедура нашей работы с постсоветскими странами предусматривает попытку принять закон. Учитывая мой опыт, могу говорить, что лучше иметь четкие руководящие принципы в законе, чем неопределенность. Многообразие практик на постсоветском пространстве — достаточно широкое. От ситуаций наподобие Беларуси, России, Азербайджана, где государство выставляет все больше ограничений, до наиболее позитивного примера — Молдовы. Неплохое законодательство имеют также Армения и Кыргызстан. Но надо признать, что специфика этого региона заключается в том, что принятые законы здесь работают скорее на ограничение. Поэтому главный вопрос заключается в том, как государство использует принятый закон. Так или иначе, после принятия закона должна быть проделана большая работа, прежде всего это касается людей, от которых зависит внедрение закона — власти, полиции и судов.

Когда речь идет о законодательстве, всегда одним из главных является вопрос о том, в какой срок должно подаваться сообщение о митинге. В целом Европейский суд говорит о том, что это резонно — просить подавать сообщение заблаговременно. Вопрос заключается в конкретных сроках. Аргумент в интересах того, чтобы установить по крайней мере 5-дневный срок для сообщения, заключается в том, что если власть его запретит, вы будете иметь шанс обжаловать это решение в суде. А с точки зрения законодательной, вы подаете сообщение не для того, чтобы власть нашла пути для запрещения акции, а чтобы она убедилась, что для проведения митинга нет препятствий, а граждане будут в безопасности. Но я убежден, что должна быть предусмотрена и возможность спонтанного протеста, чтобы общество могло отреагировать на что-то важное.

— В 2011 году вы были Специальным докладчиком относительно событий 19 декабря 2010 года в Минске (разгон акции протеста против фальсификации президентских выборов. — Авт.). Как вы оцениваете состояние белорусского общества сегодня. Кое-кто характеризует его как молчаливый протест.

— Беларусь становится весьма репрессивной... Мне кажется, что в значительной степени проблема заключается в том, что более репрессивной становится Россия. Россия поддерживает то, что происходит в Беларуси, в Азербайджане. Беларуси нужна международная поддержка, но в глазах ключевых геополитических игроков она не является стратегически важной.

— Вы вспомнили Россию, и я не могу не задать вам вопрос относительно конструирования Путиным Таможенного союза. Что вы как защитник прав человека об этом думаете? У вас это не вызывает обеспокоенности?

— Путин пытается построить блок, альтернативный ЕС. Российская власть говорит, что это должно быть экономическое образование, но проблема в том, что страны, заявляющие о намерении присоединиться к этому образованию, имеют ужасные показатели в отрасли прав человека — это Россия, Беларусь, Казахстан. Сложно представить себе, что государство, которое присоединится к такому образованию, будет иметь лучшую ситуацию с правами человека. Доминантность России, которая стоит за экономическими проявлениями, в действительности заключается в социальных, культурных, а также связанных с правами человека аспектах.

Майкл ГАМИЛЬТОН:

ПРИНЦИПИАЛЬНО ВАЖНО, ЧТОБЫ МЕНЯЛАСЬ КУЛЬТУРА И ПРАКТИКА РЕГУЛЯЦИИ СВОБОДЫ МИРНЫХ СОБРАНИЙ

— Майкл, вы знаете, что среди украинских активистов продолжается дискуссия — нужен ли нам закон о мирных собраниях или нет. И решение Европейского суда по правам человека по делу «Веренцов против Украины», как бы странно это ни звучало, не прояснило ситуацию. Каждый объясняет это решение так, как считает нужным. Одни говорят, что ЕСПЧ советует принять закон, другие — что прямого указания на это нет. Что вы скажете?

— Во время работы в ОБСЕ/БДИПЛ мне приходилось видеть много законов и законопроектов. Некоторые из них хорошие, некоторые — не очень. Но даже в тех странах, где есть хороший закон на бумаге, практика часто бывает иной. Те, кто боится, что закон может быть использован против общества, имеют для этого основания. Но хороший закон — это хорошая отправная точка. Будет в Украине закон или нет, принципиально важно, чтобы изменялась культура и практика регуляции свободы мирных собраний. Я давно слышу от представителей Украины опасения относительно того, что принятие закона может только ухудшить ситуацию со свободой мирных собраний. Но, принимая во внимание в том числе упомянутое вами дело в ЕСПЛ, отсутствие закона тоже используется против свободы мирных собраний. С моей точки зрения, решение Европейского суда достаточно четко говорит о том, что должны быть приняты законодательные меры.

Мы всегда подчеркиваем, что разработка законопроектов о мирных собраниях должна сопровождаться общественной дискуссией. К нам обращались с просьбой разработать модель законопроекта, но мы последовательно отказывались. Потому что общество должно само прийти к согласованному тексту законопроекта. Например, одна из важных норм — относительно срока сообщения о мирном собрании — должна быть выработана в Украине, учитывая местный контекст. Позитивная вещь, которую может обеспечить закон, — это создание возможностей для спонтанных демонстраций.

Другая важная часть решения — это то, какой орган является ответственным за сообщение и введение ограничений: относится ли это к компетенции исключительно суда, или же местной власти тоже.

В России есть такая практика, когда активисты ведут переговоры с властью и неофициально соглашаются на определенные изменения в условиях проведения митинга. На это стоит обратить пристальное внимание, ведь такие переговоры — это как раз тот участок, где отсутствие закона делает защиту прав весьма неуверенной. Эти договоренности находятся вне правового поля, а потому их нельзя обжаловать, представить в суде и т.п.

— Вы работали с темой свободы мирных собраний во многих постсоветских странах. Какова специфика этого региона, с вашей точки зрения?

— Думаю, большая проблема заключается в бюрократическом подходе. Даже процесс сообщения о мирном собрании имеет тенденцию превращаться в весьма длительный процесс с бумажной волокитой. И в конечном итоге получается так, что к защите прав это не имеет никакого отношения. В то время как любое законодательство должно предусматривать две вещи: защиту права на мирное собрание и содействие осуществлению этого права. Это фундаментальная вещь.

Еще одна проблема этого региона заключается в том, что стражи порядка не исходят из позиций ценности прав человека, хотя должны были бы. Нужно различать такие понятия, как контроль за демонстрациями и обеспечение права на мирные собрания. И в ЕС, и в США это тоже, между прочим, распространенная проблема — когда правоохранители видят свою роль в том, чтобы контролировать людей, а не способствовать выражению ими своей позиции. Посмотрите на протесты движения «Оккупай» в США или Британии. Вызовы в постсоветских странах не являются уникальными, другое дело, что ваш этос не поощряет содействие мирным собранием.

— Вы говорите, что эти вызовы не являются уникальными. Но вы изучали, например, события 6 мая 2012 года в Москве и события декабря 2010-го в Минске. Они не показались вам характерными?

— Вы говорите с представителем Северной Ирландии... Я могу вам показать видео, когда ирландская полиция вела себя еще более грубо лет 10-15 назад. Поведение полиции изменилось очень существенно в нашей стране в течение последнего десятилетия. Полиции пришлось имплементировать международные стандарты. Это — процесс, который происходит очень медленно. Речь идет об изменении культуры, о том, как полиция концептуализирует свою роль на демонстрациях, приходит к пониманию, что ее призвание — не сила, а служение обществу.

— Как исследователь, вы заметили какие-то изменения в практиках мирных протестов после мирового экономического кризиса и вызванных им масштабных акций, после «Оккупай Уолл-стрит»?

— В общих чертах — нет. Но есть существенные изменения в том смысле, что определенные группы пытаются быть более изобретательными с точки зрения формы протестных действий.