Объединить необъединенных

Децентрализация длится уже пятый год подряд. За это время в Украине сформировалась почти тысяча ОТГ. Но добровольность объединения исчерпала себя — все, кто хотел объединиться, уже это сделали. Теперь громадам стоит готовиться к следующему этапу — когда формирование терустройства будет проходить в административном порядке, признает народный депутат Украины, член Комитета Верховной Рады Украины по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроения Лариса БИЛОЗИР. В парламент она избиралась по 15-му избирательному округу Винничины (а это Томашпильский, Тульчинский, Шаргородский, Черновицкий, Мурованокуриловецкий районы), до того была депутатом Винницкого областного совета и координировала вопрос именно объединения ОТГ. Пани Лариса отмечает, что спрогнозировать, как, когда и с какими результатами закончится реформа, очень сложно. Единственное, что очевидно: децентрализация — это не политическая прихоть, а объективное требование времени с экономической точки зрения. Поэтому здесь теперь важно найти баланс между скоростью ее завершения и качеством подготовки конкретных решений.

— Как вы знаете, сейчас на рассмотрении Верховной Рады находится два важных законопроекта в плоскости децентрализации. Первый — это внесение изменений в Конституцию, что сделает процесс децентрализации необратимым. Второй — «О принципах административно-территориального устройства», то есть трехуровневой системе: общество — округ — регион. Когда их примут, сказать сложно. Ведь с одной стороны слышны призывы нового правительства к завершению децентрализации, с другой — для законопроекта № 2189, который вносит изменения в порядок утверждения перспективных планов, в который раз не находится времени на пленарном заседании. В целом внесение изменений в Конституцию — длительный процесс, есть много формальных процедур. Например, получение заключения Конституционного суда Украины. Также решения принимаются конституционным большинством — 300 депутатов. Конечно, децентрализацию нужно закрепить в Конституции, но сейчас мы не имеем четкого текста законопроекта, есть только концепция.

Относительно установления трехуровневой системы АТУ — общество, округ, регион, то здесь в принципе все логично и очевидно. Но опять же, нет четкого виденья относительно необходимости в районных советах. Согласно предложениям правительства, все финансовые ресурсы должны быть переданы на уровень ОТГ, забирать у громад средства с целью обеспечения деятельности представительского органа субрегионального уровня, для которого искусственно придумали полномочия, — нецелесообразно. То есть до сих пор рационального решения нет. Хотя от темпа прохождения этих обоих законопроектов через парламент будет зависеть дата местных выборов. Они должны состояться только после формирования новой системы админтерустройства.

«ПРАВИТЕЛЬСТВО РАЗРАБАТЫВАЕТ МЕТОДИКУ ОЦЕНКИ ВОЗМОЖНОСТИ ГРОМАД»

— Чего ожидать громадам, которые уже объединились? Ведь сейчас много говорят, что отдельные из них, так сказать, будут укрупнять по критериям возможности. Что это за критерии?

— Время добровольного объединения громад завершилось, теперь в эпицентре реформы — экономическая целесообразность и способности ОТГ предоставлять качественные услуги населению. Поэтому если ОТГ не справляется с возложенными на нее задачами, ей стоит рассматривать возможность объединения с другими громадами. Сейчас правительство разрабатывает Методику оценки дееспособности громад, параллельно происходит моделирование сетей предоставления публичных услуг. Критерии новой Методики ориентированы на демографические и финансовые показатели. Предполагается несколько этапов оценки. В частности речь о необходимом количестве детей школьного (250 человек) и дошкольного возраста (100 человек), наличие школы с проектной мощностью на 250 учеников. Если эти критерии будут выполнены, ожидается второй фильтр: оптимальное количество жителей в ОТГ — от 5 тысяч, площадь минимум 200 кв. км, индекс налогоспособности — не менее 0,3 коэффициента, а рекомендовано 0,9 и больше (коэффициент определяется как соотношение ПДФО на одного человека в ОТГ к среднеукраинскому показателю, в соответствии с ним рассчитывается базовая или реверсивная дотация), часть местных налогов и сборов в структуре бюджета должна быть 20% и больше.

В то же время в определенных моментах проектная Методика противоречит сама себе: одновременно поощряются как большая площадь громады, так и ее компактность.

Очень большим недостатком является абсолютное пренебрежение институционной возможностью громад. ОТГ получает те же полномочия, как и РГА, потому важно знать, созданы ли в совете исполнительные органы. Осуществляется ли самостоятельное управление образованием, создан ли собственный ЦПМСД с достаточным количеством пациентов, которые заключили декларации с семейным врачом, есть ли коммунхоз, который элементарно может расчистить снег зимой или проводить обрезку деревьев.

В финансовой части необходимо добавить показатели расходов из бюджета на содержание аппарата и объема средств, которые передаются из общего в спецфонд (бюджет развития). Ведь конечной целью объединения громад является повышение уровня предоставления публичных услуг жителям, развитие и восстановление инфраструктуры, а не проедание денег, которые дала реформа.

«ИМЕННО ГОСУДАРСТВО ДОЛЖНО ЗАВЕРШИТЬ ПРОЦЕСС ВОЛЕВЫМ РЕШЕНИЕМ»

— Сколько из уже созданных ОТГ соответствуют критериям этой методики?

— На данным момент новой, утвержденной правительством редакции методики, мы не имеем, она в наработке, а руководствуемся Методикой формирования территорий громад от 2015 года. Поэтому объявлять «приговор» той или иной громаде сейчас нецелесообразно. Надеюсь, что по определенным показателям наработки будут пересматриваться и дополняться, в частности и предложениями, которые были объявлены.

— Какие именно имеете в виду?

— Например, часть местных налогов ОТГ Винничины. Все громады имеют 20% и больше в бюджете. В то же время в отдельных громадах (Сокиринецкая ОТГ, к примеру) ожидается уменьшение бюджета почти вдвое из-за потери акцизного налога. Таким образом, средств на дошкольное образование в громаде не останется. Что касается критерия численности, то, по мнению авторов Методики, к Бабчинецкой ОТГ, которая является одной из самых успешных сельских громад Винничины в финансовом плане, нужно присоединить новые территории, потому что «не хватает людей». В противовес ей Мурафская ОТГ, которая имеет 7,5 тысячи жителей, то есть с численностью все нормально, но финансовые показатели на порядок ниже. Поэтому без добавления дополнительных критериев финансовой и институционной возможности не обойтись. Громады разные даже в рамках одной области. И то, что сработает в Тульчинской ОТГ, не факт, что заработает в Тростянецкой громаде, и наоборот.

— Учитывая ваш собственный опыт, при каких условиях процесс объединения можно провести согласованно, чтобы избежать насильственного «брака», без любви?

— Если говорить откровенно, то идея создания отдельных ОТГ основывалась на личном интересе определенных лиц, которые ожидали извлекать определенную выгоду от этого. Даже сейчас заметны откровенные авантюры по созданию громад или присоединению новых территорий к ОТГ, при этом, конечно, мнение населения не учитывается. Из опыта можно сказать, что мудрые хозяева, руководители громад прекрасно понимают возможности перспективной ОТГ в той или иной конфигурации... Вопрос административно-территориального устройства чрезвычайно важен. Он актуален. И именно государство должно завершить процесс волевым решением. Но оно должно быть тщательно подготовленным, взвешенным и иметь целью благосостояние каждой отдельной громады.