От муниципального романтизма — к тактике «малых дел»
Возможно ли построить местное самоуправление в нашей стране по европейскому образцу? Украинское муниципальное движение пытается решить эту проблему с 1990 года, когда был принят первый закон о местном самоуправлении. Тогда же немногочисленные энтузиасты- «муниципалы» создали свою первую организацию — Ассоциацию демократических рад Украины и демократических блоков в радах. За прошедшие годы число горячих сторонников этой идеи выросло многократно; одновременно возросло до нескольких десятков и количество самых разнообразных организаций, которые трудятся на этой ниве. Теоретически есть определенные «глобальные» плоды этой деятельности. Так, три года назад Украина конституционно закрепила собственную модель самоуправления и присоединилась к Европейской Хартии о местном самоуправлении. И вроде бы нельзя говорить, что украинский «муниципальный воз», отправившийся когда-то в Европу, и ныне там, где 10 лет назад. Но можно ли утверждать, что он уже попал в место назначения?
Над этим и размышляли участники шестых всеукраинских муниципальных слушаний, проходивших с 29 июня по 2 июля на теплоходе «Максим Рыльский». Тема №1 для раздумий была предложена одним из организаторов слушаний Алексеем КУЧЕРЕНКО (глава Запорожской областной госадминистрации): «Местное самоуправление не стало эффективным способом управления». Большинство участников слушаний со вздохами сожаления или без них, но согласилось с этим малоутешительным выводом и на вопрос «что делать?» в очередной раз предложили вариант ответа — дать порулить местным властям. Тем более, что Конституция и определяет местное самоуправление как «право территориальной общины самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины».
Однако не так просто местное самоуправление, как его изображает Основной закон. На самом деле здесь все смешалось не хуже, чем в доме Облонских — вопросы компетенции органов местного самоуправления и центральных органов исполнительной власти, противоречия межбюджетных отношений в системе «регионы — центр», отсутствие реальных возможностей местной власти решать местные же проблемы, приостановка введения в суровую украинскую действительность норм Конституции и законодательства по вопросам местного самоуправления. И над всем этим беспорядочным клубком интересов, страстей, несбывшихся надежд и законодательной неопределенности носится темный призрак «новой феодализации». Полуосознанное стремление к удельной самостоятельности у местных властей, как правило, питается надеждой на то, что без власти «проклятого центра» жизнь будет лучше и веселее. Причем, процесс идет полным ходом без всякого ожидания указаний сверху. Наглядный пример: процветающие «удельные княжества» Судакского района — поселковые морские советы — отказались датировать «депрессивные» лесные и горные поселки этого же района. Мол, им самим нужны средства, которые они получают от граждан-курортников. И что прикажете делать в этой ситуации местной власти, у которой практически нет реальных средств для воздействия на «ослушников»?
Ответ, казалось бы, прост — дать ей эти средства. Европейский опыт местного самоуправления подразумевает, что местное самоуправление будет эффективным лишь в том случае, если оно располагает реальной финансовой основой. Эта основа нужна местным властям не корысти ради, а как раз для того, чтобы «самостоятельно решать вопросы местного значения» (см. Основной закон). Сначала финансовая самостоятельность — потом реальное самоуправление. Наоборот, конечно, тоже можно, но деньги все же надо вперед. По такому пути пошли, например, в Польше, где трансферты из бюджета выделяются воеводствам и территориальным общинам — минам.
А в Украине, оказывается, нельзя ни создать территориальную общину, ни средства ей напрямую из бюджета выделить. Прежде всего потому, что после десяти лет борьбы за муниципальные права и вольности статус территориальной общины — базового уровня местного самоуправления — до сих пор четко не определен. По мнению сопредседателя Межрегионального союза Василия КРАВЧЕНКО, это нужно сделать как можно скорее. При этом необходимо предусмотреть, чтобы у общины был свой собственный бюджет. С этим бюджетом (в обход области) должно напрямую взаимодействовать Министерство финансов. Минфин (по его словам) отнюдь не против того, чтобы напрямую сотрудничать с местными бюджетами. Но... пока он может определять бюджеты не ниже районного уровня. В интервью «Дню» начальник управления территориальных бюджетов Минфина Анатолий МЯРКОВСКИЙ объяснил это тем, что выделять трансферты городам, селам и поселкам можно будет только после того, как будет упорядочено административное деление: «Для того, чтобы Минфин мог взаимодействовать с бюджетами сел и поселков, эти населенные пункты нужно укрупнить, объединив, к примеру, по количественному принципу». Одним словом, чтобы получить средства, нужно сначала создать территориальную общину. Но создать ее пока нельзя — админреформа перманентно в разгаре и, как обычно, далека от завершения.
Как бы там ни было, в результате бесконечных ралли по этому замкнутому кругу проекты создания финансово независимой сильной территориальной общины по европейскому образцу остаются пока лишь благими пожеланиями. Правда, они достаточно мягко выстилают дорогу к ренессансу старого «административно-централизаторского» порядка: слабая власть органов местного самоуправления без достаточных финансовых и организационных возможностей и постоянное давление на них со стороны центральных органов исполнительной власти. Многие участники говорили, что в отправлении ритуальных обрядов местного управления все вернулось на «круги своя советские» — как местным сверху скажут, так все и сделано будет. Этот подход, безусловно, многим ближе и понятнее, чем экзотический польский опыт реформы местного самоуправления, о котором многие вспоминали. В той же Польше, на опыт которой столь часто любят ссылаться в Украине, поняли, что «создание действенного самоуправления невозможно без обеспечения реального права собственности будущих органов местного самоуправления» (бывший уполномоченный польского правительства по вопросам системной реформы государства Михал КУЛЕША, журнал «Национальная безопасность и оборона, №5). А у нас, по словам многих участников слушаний, ни собственности, ни права практически нет. Потому и не может выбраться муниципальный тарантас из нашего ухабистого хуторского проселка на европейский хайвей. Вот и вся наша Европа...
Но, как говорил классик, «ко всему-то подлец-человек привыкает». Вот и местные власти понемногу приспосабливаются брать барьеры муниципального уровня. Причем, судя по словам участников слушаний, акцент делается уже не на создании глобальных программ а ля «Как нам обустроить Украину», а на подготовке локальных проектов решения части местных проблем. С одной стороны, это плохо, потому что местные власти, уставши ждать «великого муниципального перелома» наверху, вносят меньший вклад в наработку теоретических принципов реформы местного самоуправления, чем в первые годы «муниципального романтизма». С другой стороны, от реальных малых дел на местном уровне зачастую гораздо больше толку, чем от сомнительных, но глобальных умопостроений. И, пожалуй, лучше уж организовывать уборку улиц, чем самозабвенно искать великую сермяжную правду о местном самоуправлении. А на мероприятиях, подобных муниципальным слушаниям, можно поделиться своим опытом с теми коллегами, которые действительно заинтересованы в применении его у себя. Поэтому, несмотря на то, что общий энтузиазм первых лет муниципального движения существенно поугас, практические и прагматические взгляды многих местных лидеров, присутствовавших на слушаниях, дают надежду, что не все так плохо.
Как показали слушания, местные власти способны на реальные действия. Но они же показали, что для создания критической массы реформы местного самоуправления нужно привлечение усилий всех сторон и, прежде всего, центральной власти. Поэтому девиз слушаний — «Объединить усилия ради местного и регионального развития и процветания Украины» более чем актуален. Остается лишь надеяться на то, что к седьмым слушаниям это объединение все же станет реальностью. А «украинский муниципальный воз» когда-нибудь благополучно прибудет к месту назначения.
