Отступать некуда

Интеграция в Европу не возможна без приспособления украинского законодательства к европейским нормам. На саммите Украина — ЕС 25 февраля нам четко указали на время, после которого завтра в виде подписания Соглашения об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом не наступит никогда. До мая Украине нужно достичь прогресса в трех направлениях, одно из которых — совершенствование избирательного законодательства.

Несколько лет назад Украина обязалась реформировать свое избирательное законодательство и принять Избирательный кодекс. Задачей этого документа должна была быть стабилизация избирательного законодательства, которое в нашей стране меняется слишком часто и традиционно под выборы. Европейский Союз выделил средства для проведения реформы, проект кодекса уже был готов и даже получил поддержку со стороны Совета Европы. Но неожиданно приблизились очередные парламентские выборы. Уже готовый Избирательный кодекс успешно похоронили, согласованно проголосовав новый закон о выборах. Выборы в Верховную Раду в 2012 году могли бы стать первыми, прошедшими по Избирательному кодексу. Но не тут-то было. В ноябре 2011 года Украина получила новые правила выборов народных депутатов, которые частично вернули ее в старые времена. Как и на выборах 2002 года, в 2012-м в парламент половину депутатов избирали по партийным спискам, сторую — по мажоритарной системе. Тогда как эксперты Венецианской комиссии предупреждали, что такая «смешанная» система может стать почвой для фальсификаций и выгодна только власти. Результат этих новых старых правил нам известен. Сегодня в Верховной Раде работают 445 депутатов вместо 450, как определено законом. Перевыборы в пяти спорных округах откладываются до лучших времен. И как это повлияет на последующую судьбу решений, принятых Верховной Радой VII созыва, — неизвестно.

Избирательный кодекс должен был бы дать ответ на подобные вопросы. А еще лучше — предотвратить возникновение аналогичных ситуаций. Таких, например, как определение даты проведения выборов киевских органов местного самоуправления. Раз и навсегда определил бы функции ЦИК, порядок формирования территориальных избирательных комиссий, время проведения очередных и внеочередных выборов всех уровней, механизмы определения округов, подсчета голосов, обжалования результатов и много чего другого. Хотя в Украине «раз и навсегда», по-видимому, не бывают. В Налоговый кодекс, принятый с боем в декабре 2010-го, уже собираются вносить изменения. Да и вообще, не так красит Кодекс, как его соблюдение. А с соблюдением законов у нас проблемы.

Избирательные кодексы существуют в России и Беларуси, но это не делает автоматически страны демократическими, а выборы в них — справедливыми. Суть кодификации, как отметил глава Правления Комитета избирателей Украины Александр Черненко, объединить все нормативные акты (законы о выборах, о референдуме, о ЦИК, статьи в криминальном кодексе) о выборах под одним переплетом. Но акцент нужно делать не так на принятии кодекса, как на разработке качественного содержания этого документа.

«Хорошо было бы вернуться к тому документу, который разрабатывался в предыдущем парламенте. Если будет политическая воля — внесут его в парламент и примут, — комментирует Черненко. — В конечном итоге, Избирательный кодекс — не самая большая проблема для сегодняшней власти. Если раньше мы говорили о необходимости принятия Избирательного кодекса, то теперь настаиваем на качественном документе, в котором будет прописана избирательная система по открытым партийным спискам плюс процедуры, которые делают невозможными фальсификации».

Но время идет, а кодекс, кажется, стоит. Три весенних месяца (а фактически два, май мы по традиции проводим в празднованиях) — не так уж и много времени. Но как со стороны власти, так и со стороны оппозиции — полная тишина.

Президент Аналитического центра «Открытая политика» Игорь Жданов отмечает, что между международными обязательствами Украины в области реформирования избирательного законодательства и их выполнением пролегает пропасть. «Вероятность принятия Избирательного кодекса сегодня чрезвычайно мала, — говорит он. — Большинство вроде бы пообещало принять этот документ, но сразу сделало несколько шагов назад. Например, в заявлении МИД по итогам саммита УКРАИНА — ЕС нет ни слова об Избирательном кодексе. Накануне саммита в Брюсселе Кабинет Министров Украины принял план первоочередных мер по интеграции Украины в ЕС на 2013 год. Там нет ничего об Избирательном кодексе».

Конечно, то, по каким правилам избирают депутатов, — внутреннее дело каждой страны. Многие воспримут требования ЕС к избирательному законодательству Украины как вмешательство во внутренние дела. Живет же без Избирательного кодекса Европа, в Германии половина депутатов Бундестага избирается на одномандатных округах, а вторая — по партийным спискам. Конгресс США избирается по «мажоритарке». Но в украинских реалиях та же «мажоритарка» утратила свою привлекательность для избирателей, ведь избранный таким образом депутат мгновенно забывает о своем округе, мчится в Киев, а там его уже никакие невыполненные обещания не достанут. Поэтому персональная ответственность перед избирателями стала мифом, который активно используют противники пропорциональной системы. Истинное назначение «мажоритарки» сегодня — увеличить количество мест в парламенте для провластных сил. В конце концов, не Брюсселю решать проблемы, например, одномандатного округа №61. Избиратели сами должны понимать, если не работает мажоритарная система выборов, нужно пробовать другую.

Один из лучших специалистов в области избирательного права, Советник Президента Украины — руководитель Главного управления по вопросам конституционно-правовой модернизации Марина Ставнийчук считает, что в украинских реалиях лучшего, чем пропорциональная система с открытыми региональными списками, нечего и искать. О судьбе Избирательного кодекса Марина Ивановна рассказала в комментарии «Дню».

«На мой взгляд, самый лучший вариант проекта Избирательного кодекса находится на рассмотрении в Верховной Раде с марта 2010 года, — говорит Ставнийчук. — Хотя и не без сложности, но он был одно время проголосован в первом чтении и направлен в Европейскую Комиссию «За демократию через право» на экспертизу. Украина по этому проекту получила позитивные оценки и необходимые рекомендации для его доработки».

Так что основа для принятия Избирательного кодекса есть. Впрочем, нужно сознавать, что возможности его принятия связаны с рядом рисков, в первую очередь это решение политических вопросов. Прежде всего риски связаны с определением вида избирательной системы для тех или иных выборов, во-вторых, это качество правовой регуляции избирательных процедур, которые необходимо применять, учитывая позитивный европейский и украинский опыт, в том числе и беря все негативные моменты организации национальных выборов.

Есть много тех, в частности и во власти, кто не поддерживает идею принятия Избирательного кодекса. Значительное число сегодняшних оппозиционеров, когда они были при власти, тоже поддерживали идею Избирательного кодекса.

Очевидно, что Украине нужна и форма избирательного закона, которая могла бы стабилизировать правила проведения выборов в Верховную Раду Украины, Президента Украины, в органы местного самоуправления. На первом этапе независимости украинского государства частые изменения законодательства имели вполне прогрессивный и позитивный характер, потому что тогда под каждые выборы улучшалось качество избирательного законодательства. Сегодня изменения избирательных законов — это дестабилизационный фактор. Именно поэтому нам прежде всего нужен кодекс.

Что касается вида избирательной системы. Позиции большинства ведущих экспертов совпадают в том, что лучшей в украинских условиях была бы открытая пропорциональная система, которая предоставит возможность ранжировать кандидатов в списках. В значительной степени по своей результативности она полностью может компенсировать мажоритарную систему. Еще один позитивный момент в том, что именно при этой системе возможно будет структурировать парламент. Такая система будет содействовать развитию полноценной партийной системы.

При пропорциональной открытой системе будет сохраняться непосредственная связь в отношениях избирателей и депутатов, в первую очередь в смысле понимания политических программ и политической ответственности за их выполнение или несоблюдение обещаний.

Вместе с тем, сам по себе Избирательный кодекс не является единственным фактором, влияющим на демократичность выборов. К примеру, избирательные кодексы есть в Беларуси, в Молдове, в Казахстане и, с другой стороны, в частности, во Франции. Однако, по-видимому, разница в качестве выборов в этих странах существует. Таким образом, главное, чтобы в Кодексе обязательно содержался демократически правовой потенциал, который даст возможность проводить транспарентные, честные выборы в конкурентной и отрытой атмосфере.